بهبود پورتال

                                                    بسمه تعالی

الزامات نظارت راهبردی

در اجرای سیاست های کلی اصل44 قانون اساسی

 

                                                                       سید حسن کاظمی[1] 

چکیده مقاله:

یکی از تقسیم بندی های رایج در سطح بندی مدیریت راهبردی در سازمان های بخش خصوصی ، طبقه بندی آن به سه سطح سازمانی ، وظیفه ای و عملیاتی می باشد که در چگونگی نگرش به برنامه ریزی راهبردی ، اجرای راهبرد و انجام فعالیت های نظارتی متناسب در هر یک از این سطوح ، نقش تعیین کننده ای در نیل به موفقیت و تحقق هدف دارد. از آنجایی که بهره برداری از اصول مدیریت راهبردی در سازمان های دولتی به لحاظ پیچیدگی‌هایی محیطی که با آن مواجه شده اند در دهه های اخیرمورد توجه قرار گرفته و این اصول دولت ها را در انجام وظایف و ماموریت های قانونی خود به نحو شایسته ای یاری نموده است لذا اشاعه تفکر راهبردی واعمال اصول مدیریت راهبردی در سازمان های دولتی در دستور کار قرار گرفته است. این مقاله تلاش دارد تا با اتکا به اصول مدیریت راهبردی و تبیین محیط سازمان های دولتی در چگونگی استفاده از این اصول، رویکرد نظارت بر اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی را در فرآیند سلسله مراتبی مدیریت کلان کشور مورد بررسی قرار دهد. که نتیجه آن باتوجه به تجزیه و تحلیل ارایه شده، نشان می‌دهد که سازمان بازرسی کل کشور که در سطح دوم نظام مدیریت کلان کشور فرض شده است و در چارچوب وظایف قانونی در پی انجام فعالیت های نظارت بر اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی نیز می باشد، می باید متناسب با تعریف روشنی که از فعالیت‌های اجرایی سطح دوم در اجرای سیاست های کلی خواهد داشت نسبت به تبیین ارکان نظارتی ذیربط اقدم نماید . به عبارت دیگر چنانچه فرض شود هر یک از سطوح نظام مدیریت کلان کشور متناسب با سطح مدیریت خود اقدام به نظارت در حوزه ذیربط نمایند. در سطح دوم ، تمرکز نظارت نیز بر فعالیت های همان سطح بایستی صورت پذیرد و به طریق اولی ، ماهیت وابزارهای ارکان نظارت نیز از جنس همان سطح خواهد بود .

 

واژگان کلیدی :         مدیریت راهبردی ، کنترل ، نظارت ، اصل 44 قانون اساسی   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

مقدمه :

 

در دهه های اخیر دانش مدیریت راهبردی به موازات کاربرد موثر و فزاینده ای که در سازمان های بخش خصوصی داشته است به لحاظ پیچیدگیهای روزافزون  محیط های کاری بخش دولتی ، مورد توجه مدیران بخش دولتی نیز قرار گرفته است. برنامه ریزی ، اجرا و نظارت راهبردی در بخش دولتی به لحاظ تفاوت های محیطی ، واجد رویکرد و الزامات خاص است که چگونگی بکارگیری آن ها در ارتباط با اجرای سیاست های کلی اصل44 قانون اساسی موضوعی است که در این مقاله پیگیری خواهدشد .

مساله ای که این مقاله تبیین آن را تعقیب می نماید این است که ؛ برای انجام فعالیت‌های نظارت بر اجرای سیاست های کلی اصل 44 ، در سطح سازمان بازرسی کل کشور، این سازمان مستلزم تمرکز به چه گروه از فعالیت ها در سازمان های هدف می‌باشد و این رویکرد نیازمند تامین چه الزاماتی است ؟ که بدین منظور با استفاده از نتایج پژوهش انجام گرفته در زمینه راهبرد های اجرای سیاست های کلی اصل[2]44 و انجام مطالعات کتابخانه‌ای از طریق روش توصیفی اقدام به بررسی و تجزیه وتحلیل موضوع و ارایه نتایج گردیده است.   

لذا ابتدا جایگاه نظارت در دانش مدیریت راهبردی و سطوحی که در این زمینه مطرح می باشد در ارتباط با محیط های ذیربط و در سازمان های دولتی و خصوصی به اختصار بررسی و سپس ضمن ارایه تصویری از روند اجرای اصل44 قانون اساسی به بسترهای محیطی که منجر به ابلاغ سیاست های کلی آن گردید ، پرداخته و راهبردهای اجرایی و الزامات نظارت بر آن اشاره و بررسی خواهد شد.

 

1- جایگاه و سطوح نظارت در دانش مدیریت راهبردی

 

راهبرد را می توان به سطوح متفاوتی طبقه بندی نمود که یکی از دسته بندی های متداول در مدیریت راهبردی،تقسیم آن به راهبرد سطح سازمانی و موسسه[3] رشته کاری[4] و وظیفه ای[5] است . در سطح سازمانی وظایفی بر عهده مدیریت محول است که به دلیل فراگیر بودن آنها ، قابل تفویض به سطوح پایین تر نیستند . (C. Hax. 1996: 184) یکی از مشکل ترین ابعاد مدیریت راهبردی تبیین ارکان نظارت و به ویژه شاخص‌های مناسب برای اندازه گیری موفقیت نیل به اهداف سازمان‌ها است . وقتی یک سازمان تصمیم به سنجش عملکرد فعالیتی را می گیرد لازم است شاخص های مناسب را حسب مورد سطح سازمانی و شرایط محیطی (درونی و بیرونی) گزینش نماید . نظارت های راهبردی در سه سطح سازمانی و متناسب با شرایط محیطی به شکل زیر تعریف می گردد.

 

 

در سطح سازمانی یک نظارت راهبردی با پی گیری مفروضات حیاتی محیطی و تغییر در آنها ، سازمان را به پیش بینی ناپیوستگی ها حساس می سازد و در سطح دوم نظارت تاکتیکی       (وظیفه ای)به مفهوم تمرکز بر ارزیابی نحوه واکنش محیط به طرح های تاکتیکی در سازمان است و در سطح سوم نظارت عملیاتی ، سازمان تلاش می کند تابا نظارت جزئیات ،      دست یابی به نتایج خاص را پیگیری نماید . ( لورنژ،1385: 29-27)

به لحاظ بیان چگونگی اهمیت نظارت و مدیریت قلمرو محیطی در سه سطح یادشده ، ذکر این نکته ضروری است که در سطح عملیاتی ، نظارت عملیاتی به طور نسبی اهمیت بیشتری نسبت به سایر سطوح پیدا می کند ، زیرا راهبردی که در این سطح گزینش می شود با هدف حد اکثر نمودن بهره وری منابع است . لیکن در سطح دوم ، نظارت عملیاتی از اهمیت کمتری برخوردار بوده و نظارت تاکتیکی به طور نسبی از اهمیت بیشتری برخوردار  خواهد شد . این امر به خاطر هدفی است که راهبردها در این سطح تعقیب می نمایند و آن بهره گیری از صرفه های اقتصادی موجود بازار ( مجموعه فعالیت های رقیب) است . و در سطح راهبردی ، که راهبردها با هدف توسعه ساختاری و تغییر در تعاملات، با هدف خلق ارزش های جدید می باشد نظارت های راهبردی از اهمیت بیشتری برخوردار می باشد. بدین ترتیب در هر سطحی از سلسله مراتب، قلمرو و عناصرمتفاوتی وجود دارندکه برای نظارت بخشی از راهبرد ، مورد نیاز می باشد. شکل شماره (2) نسبت های اهمیت هر یک از نظارت ها را در سطوح مختلف نشان می دهد.(لورنژ،1385: 172-171 )

 بنابراین سازمان ها برای بهره برداری از سیستم های نظارتی ، باید در باره نوع راهبرد که بیانگر سطح سازمان ، دامنه و مولفه های کلیدی تعریف شده محیطی است به شناخت کافی برسند تا متناسب با هر یک از شرایط اشاره شده ، اقدامات نظارتی لازم را معمول دارند . که محیط شناسی بطور عام و شناخت مولفه های کلیدی و تاثیر گذارکه سازمان های دولتی در آن فعالیت می نمایند به طور خاص، و تبیین شاخص های ذیربط برای ارزیابی عملکرد حسب مورد، لازمه بکارگیری دانش مدیریت راهبردی در سازمان های دولتی است . که در ادامه به برخی از زوایای آنها اشاره می شود.  

 

 

2- محیط شناسی در مدیریت راهبردی

 

چرا تعریف محیط حایزاهمیت است؟ این سئوال یکی از اصلی ترین و مهمترین سئوالاتی است که نظریه پردازان مدیریت راهبردی همواره به عنوان دغدغه ای مهم در تبیین الگوهای برنامه ریزی به آن پرداخته اند و از زوایای گوناگون تلاش نموده اند تا ضمن طرح اهمیت بازشناسی مستمر محیط در تدوین راهبرد های سازمانی، چگونگی نقش آفرینی آن را در تولید و تدوین راهبرد اثبات و ارایه نمایند. زیرا:

« نخست این که تعریف محیط به مدیران کمک می کند صحنه ها یا حوزه های رقابت را تعیین کنند. دومین نکته در اهمیت این تعریف، توجه به فضای فعالیت ها است که به مدیران در شناسایی فعالیت جایگزین کمک می کند، سومین نکته تعیین و شناسایی عوامل کلیدی برای موفقیت است و چهارمین نکته ارایه مبنای مؤلفه های ارزیابی هدف سازمان است که به چگونگی واقع گرایی در تبیین هدف ها منجر می گردد » (پیرز ، 1383 : 88-87)

اساساً مسایل راهبردی در سازمان ها از روشی که سازمان برای ارتباط با محیط های داخلی و خارجی خود انتخاب کرده یا مجبور از تبعیت آن می شوند، ناشی می گردند. مسایل تعیین کننده، گزینش هایی است که سازمان باید انجام دهد و این گزینش ها مربوط است به این که همسازی با محیط دقیقاً باید چگونه باشد؟ به عبارت دیگر تعریف محیط بدون فهم ویژگی های ساختاری آن کامل نیست زیرا خصوصیات ساختاری بیانگر روابط بادوامی است که مشخصه متمایز آن درمحیط می‌باشد، همچنین عوامل موفقیت در دو محیط متفاوت، متفاوت خواهد بود. بدین ترتیب اداره و مدیریت فعالیت های پیچیده در درون سازمان‌های یکی از چالش های مدیران در دنیای امروز محسوب می‌گردد و دومین چالش را عوامل و متغیرهای محیط عملیاتی یا وظیفه‌ای به مدیریت تحمیل می‌نماید و سومین چالش روندها و رویدادهای پرشتاب محیط دور شامل متغیرهای اقتصادی، سیاسی، فناوری و اجتماعی بوده و بر عملکرد سازمان ها و موسسات تأثیرگذار است. و لذا مدیران باید به تجزیه و تحلیل و ارزیابی نظام‌مند و مستمر محیط پرداخته و اطلاعات به دست آمده را در تصمیم‌گیری خود مورد استفاده قرار دهند.

 

3- تفاوت ها در سازمان های دولتی با بخش خصوصی

 

در رابطه با عناصری از تشابه ها و اختلافات موجود بین سازمان های دولتی و خصوصی می توان به اختلاف های محیطی که نوعاً ساختاری است؛ نظیر سطح پیچیدگی، تأکید بر قوانین و مقررات، روش های قانونی و اداری و به ویژه الگوهای بین سازمانی که کمتر در بخش کاملاً خصوصی متداول هستند اشاره کرد. این عناصر براساس ویژگی های سازمان خصوصی می‌توانند متناوب باشند.  (کوایمان ، 1370 : 44) محیط های سازمان‌های دولتی و غیرانتفاعی در سال های اخیر، نه تنها به شکلی فزاینده، متلاطم و دگرگون گشته، بلکه پیوستگی متقابل آنها نیز بیشتر شده است این تلاطم و پیوستگی متقابل نیازمند واکنش سه وجهی از سوی سازمان های دولتی و غیرانتفاعی و جوامع است. نخست این سازمان ها باید به شکلی راهبردی که در گذشته هرگز وجود نداشته تفکر کنند. دوم، آنها باید یافته ها و ادراکات خود را برای سازگاری با محیط های تغییر یافته شان، به راهبرد هایی کارساز مبدل سازند. و سوم آنها باید برای تطبیق و اجرای راهبرد هایشان با تعقل و تفکر، بستر مناسب را فراهم سازند. ( برایسون ،1381 : 1). علیهذا با وجود این که برنامه ریزی راهبردی اساساً در بخش خصوصی توسعه‌یافته است و تاریخ آن کاملاً مستند است، (آنسوف،1380: 26)   تجربه اخیر مبین آن است که رویکردهای برنامه‌ریزی راهبردی که در بخش خصوصی تدوین شده‌اند می توانند به سازمان های دولتی و غیرانتفاعی و همچنین جوامع و دیگر نهادها کمک نمایند تا با محیط های دستخوش تغییرات شگرف، برخوردی مناسب داشته و بتوانند به آنها کمک کنند تا به شیوه‌ای کارسازتر عمل کنند. البته این مسأله به آن معنا نیست که همه رویکردهای برنامه‌ریزی راهبردی سبک بخش خصوصی، در بخش های دولتی و غیرانتفاعی به یک اندازه کاربرد دارند. (برایسون ، 1381 : 29) و دلیل آن تفاوت در ماهیت محیط، چرخه مسایل راهبردی، برنامه کار، ماهیت خط مشی های عمومی در سازمان های دولتی نسبت به شرکت ها و سازمان های بخش خصوصی است. ( برایسون، 1381 : 313-308) در ادبیات موجود هیچگونه کمبودی درخصوص نظریه تفاوت بین سازمان های دولتی و بخش خصوصی وجود ندارد و خلاصه ای از مجموعه نکاتی که در این زمینه ارایه شده است به شرح زیر می باشد.  ( کوایمان ، 1370 : 58-56):

-        سازمان های دولتی دارای حیطه عملیات قانونی و معینی هستند.

-        دولت ها (سازمان های دولتی) از اختیارات اعمال حاکمیت برخوردارند.

-        برنامه‌ها در سازمان‌های دولتی در مقابل فشارهای متعدد سیاسی آسیب‌پذیر هستند.

-        در سیاست گذاری های دولتی مجموعه ارزش های متعددی باید مدنظر قرار گیرد.

-        اهداف سازمان های دولتی و برنامه های آنها پیچیده و اغلب مستلزم بده بستان با سایر سازمان هست.

-    فشارهای درونی (نظیر رقابت ها) به ندرت در بخش دولتی کارآ هستند. فشارهای وارده برای کارایی غالباً خارج از سازمان است.

-    اندازه گیری یا ارزشیابی عملکرد سازمان های دولتی به دلیل نبود معیارهای مشخص بسیار مشکل است.

-        در تأمین کالاهای عمومی اهداف و خواسته های مصرف کنندگان مدنظر قرار ندارد.

-        میدان دید  مسئولیت پذیری عمومی از مشخصات دولت قلمداد می گردد.

بدین ترتیب ملاحظه می گردد علیرغم امکان استفاده سازمان های دولتی از رویکردهای برنامه‌ریزی راهبردی و پیشرفت های حاصله که در بخش خصوصی در مقابله با چالش های مدیریتی صورت گرفته است، لیکن به لحاظ تفاوت های آشکار فی مابین سازمان های دولتی و خصوصی، استفاده از ابزارهای بخش خصوصی در برنامه ریزی راهبردی و اجرا و نظارت بر آن ، به ویژه در محیط شناسی  مواجه با چالش می شود، که بدین منظور نیز تدابیر و الگوهای فراوانی از جمله موارد زیر توسط نظریه پردازان تا کنون ارایه شده است .

1-     ویلداوسکی[6]معتقد است اغلب نظام های برنامه ریزی راهبردی دولتی و بسیاری از نظام های برنامه ریزی غیر انتفاعی نوعا بر مسائل معدودی توجه دارند و عمدتا تاکید آنها بر فرآیند تصمیم گیری است که درآن خط مشی ها نقش بسیار مهمی دارند و چیزی از نتایج برنامه ، نظیر هزینه های بودجه ای را نظارت می کنند(برایسون،1381: 36)

2-     برایسون معتقد است نظام نظارت در سازمان دولتی و غیر انتفاعی باید همواره در هریک از مراحل برنامه ریزی راهبردی انجام پذیرد . به عبارت دیگر برای اجرا و نظارت نباید تا پایان فرآیند منتظر بود بلکه نظارت، بخشی جدایی ناپذیر و جاری از فرآیند برنامه ریزی محسوب می شود.(برایسون،1381: 68)

3-     سایمونز نیز مدل اهرم های نظارت[7]را معرفی کرده است که در این مدل ابزارهای نظام نظارت و سنجش عملکرد ، چگونگی بهره برداری مدیران از آن ها را به منظور شناسایی سازمان و چگونگی تحقق اهداف و راهبردها در تبدیل آنها به منفعت(سود) سازمان را تعیین می کند.   (سایمونز،1385: 423)

4-     لورنژ مدل نظارت بر راهبرد را درسه سطح سازمانی و بارویکردی از درک ناپیوستگی ها ، نوع راهبرد و تشخیص متغیرهای کلیدی معرفی می نمایدومعتقد است مدیریت قلمرو و سازگاری با محیط در اتخاذ مطلوب ابزارهای کنترل نقش بسزایی دارند.(لورنژ،1385: 171)

5-     ریچارد.ال.دفت در چارچوب طرح مبانی تئوری و طراحی سازمانی(دفت،1385: 371) و رالف در کتاب مدیریت و پویایی های سازمانی (رالف،1381: 129)نیز مدل هایی را در خصوص نظارت مطرح نموده اندمعهذاهریک از آنها حسب مورد قابلیت هایی را برای بهره گیری در سازمان های دولتی دارا می باشند.

 

4- محیط و سطح راهبردهای اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی

 

به منظور تبیین الزامات نظارت بر نحوه اجرای راهبردهای سیاست های کلی، شناخت محیط سیاست‌های کلی اصل 44 در هر یک از سطوح سه‌گانه، از یک سو و راهبردهای اجرای آن که درچارچوب اصول مدیریت راهبردی مورد  شناسایی قرار گرفته است از سوی دیگر می باید مورد بررسی قرار گیرد . بدین لحاظ ابتدا به منظور شناخت محیطی، چگونگی سطح بندی در نظام مدیریتی کشور و سپس مرور مختصری به محیطی که اصل 44 و سیاست های کلی آن در آن قرار دارد خواهد شد و سپس چارچوب نظام نظارتی و الزامات ذیربط در این وضعیت بررسی خواهد شد.

 

1-4- سطح بندی نظام تصمیم گیری در چارچوب مدیریت کلان کشور

 

   از آنجایی که فضای تصمیم گیری ، قانونمندی و اجرای سیاست های کلی اصل44 ، در سطح ملی مطرح می باشد. بررسی وظایف قانونی محول شده به مدیریت عالی کشور مبتنی بر اسنادبالادست نشان می دهد این فرآیند مبتنی بر منابع قانونی ، در چارچوب نوعی سطح بندی که قابلیت تطبیق با سطح بندی موجود در مبانی دانش مدیریت راهبردی دارد را دارا می باشد.  

   قانون اساسی از جمله وظایف رهبری را در بند یک اصل 110 " تعیین سیاست های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران را پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام " تعیین نموده است. از سوی دیگر در بند (3) ماده یک قانون برنامه و بودجه مصوب 15/12/1351 آمده است : برنامه عمرانی پنجساله ؛ منظور برنامه جامعی است که برای مدت پنج سال تنظیم و به تصویب مجلس شورای اسلامی می رسد. وضمن آن هدف ها و سیاست های توسعه اقتصادی و اجتماعی طی همان مدت مشخص می شود . در این برنامه کلیه منابع مالی دولت...جهت وصول به هدف های مذکور پیش بینی می گردد.

   همچنین در بند(4)ذیل ماده یک قانون فوق، برنامه سالانه اینگونه تعریف شده است:برنامه عملیاتی دولت است که سالانه تنظیم و همراه بودجه کل کشور تقدیم مجلس شورای اسلامی می گردد...عملیات اجرایی سالانه هر دستگاه اجرایی با اعتبار مربوط تعیین می شود.(سازمان مدیریت وبرنامه ریزی،1371)

   شایان ذکر است که بر اساس مفاد اصل 126 قانون اساسی ، رییس جمهور مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیما به عهده داشته و می تواند اداره آنها را به عهده دیگری بگذارد.

باعنایت به موارد اشاره شده فرآیند قانونی تعیین و اجرای راهبردهای ملی را می توان در سه سطح زیر تبیین نمود:

 

نهاد رهبری	سطح (1)
مجلس شورای اسلامی	سطح (2)
نهاد اجرایی کشور	سطح (3)

 

    بنابراین ابلاغ سیاست های کلی اصل 44 که توسط مقام معظم رهبری صورت گرفت در چارچوب طبقه بندی فوق، در سطح (1) و تصویب لوایح وطرح های قانونی در این زمینه که توسط مجلس شورای اسلامی انجام می شود در سطح(2) و اجرای مفاد قانون ذیربط در این زمینه توسط دستگاه اجرایی را می توان در سطح(3) نظام مدیریتی کلان کشور تبیین نمود

 

2-4- اقدامات انجام شده درخصوص اصل 44 قانون اساسی

 

اجرای اصل44 قانون اساسی به عنوان یکی از اصول مهم اقتصادی قانون اساسی با شروع اولین برنامه پنجساله توسعه وبه منظور تحقق اهداف ذیربط دردستور کار مجلس و متعاقبا دولت قرارگرفت و به لحاظ اهمیت و تاثیربسزایی که از اجرای آن در فرآیند توسعه ملی انتظار می رفت در سه برنامه بعدی نیز مورد توجه قرار گرفت .به عبارت دیگر نظام جمهوری اسلامی ایران تلاش می نمود تا با اجرای مفاد قانون اساسی و به یژه اصول اقتصادی و اصل44 ، رشد و توسعه اقتصادی و به تبع آن تولید ثروت ملی در کشور، روندی رشد یابنده راطی نماید.  بررسی ها نشان می دهد عملکردی که در چارچوب این اصل به شرح زیر به وقوع پیوست ، انتظارات را تامین نکرده بود. رئوس این اقدامات عبارت است از:         (مرکز پژوهش های مجلس،1385: 4-3)

1-  طرح مساله دراهداف قانون برنامه اول و پیگری و تصویب دستورالعمل ذیربط توسط شورای عالی اداری

2-  تصویب آیین نامه واگذاری بیش از 300 شرکت دولتی و واگذاری برخی فعالیت‌های به بخش خصوصی در هیات وزیران

3-    طرح مجدد مساله واگذاری شرکت‌های دولتی در قانون برنامه پنجساله دوم توسعه

4-  طرح مجدد موضوع واگذاری شرکت‌های دولتی و کوچک سازی دولت در قانون برنامه پنجساله سوم توسعه

5-    طرح مجدد موضوع واگذاری شرکت‌های دولتی و کوچک سازی دولت در قانون برنامه پنجساله چهارم

6-    تصویب قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی‌ایران درمورخ 24/6/1360

7-  تصویب قانون مستثنا شدن سازمان مرکزی تعاون روستایی از شمول قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی‌ایران در مورخ24/7/1370  

8-    تصویب قانون اصلاح قانون مالیات تعاونی ملی برای بازسازی در مورخ3/12/1371

9-  تفسیر قانونی درخصوص قانون مستثنا شدن سازمان مرکزی تعاون روستایی از شمول قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی‌ایران در مورخ15/6/1371  

10-        « قانون اصلاح قانون بخش تعاونی جمهوری اسلامی‌ایران مصوب 1370» در مورخ 12/7/1377  

11-    لایحه مقررات تسهیل کننده رقابت و ضوابط مربوط به کنترل و جلوگیری از شکل گیری انحصارات، بنا به پیشنهاد وزارت بازرگانی در جلسه مورخ 26/4/1384 هیات وزیران به تصویب رسید و در تاریخ 11/5/1384 به امضای رییس جمهور وقت و به منظور طی تشریفات قانونی برای ریاست مجلس شورای اسلامی‌ارسال گردید.

این لایحه مشتمل بر 45 ماده و پنج فصل بوده و به منظور نیل به شرایط بازار رقابتی و افزایش کارایی و رفاه اقتصادی و تنظیم انحصارات و تسهیل رقابت پیشنهاد گردیده است.

12-    .تصویب لایحه خصوصی سازی در برنامه اول توسعه. این لایحه مجدداً اصلاح و مواد آن در لایحه جامع تری تحت عنوان « لایحه قانونی اجرای سیاست‌های ابلاغی اصل (44) قانون اساسی و واگذاری فعالیت‌ها و بنگاه‌های دولتی به بخش‌های غیردولتی » به مجلس تقدیم وبا اصلاحاتی توسط مجلس تصویب گردید.

13-    .تأسیس سازمان خصوصی سازی در سال 1380 با توجه به مفاد ماده (15) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی‌ایران – مصوب 1379.

14-    .قانون تسری مفاد برخی از قوانین و مقررات مربوط به بانک‌ها به صندوق تعاون 4در مورخ/2/1381   

15-    قانون لزوم رعایت کاربری مجاز و مقررات احداث ساختمان در واگذاری و فروش اراضی برای امر مسکن به شرکت‌های تعاونی مسکن مصوب 16/5/1381.

16-    قانون استفساریه ماده (51) قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی‌ایران مصوب 1370، در مورخ30/5/1381.

17-    منظور نمودن اجرای راهبرد اصلاح ساختار و تشکیلات دولت و کوچک سازی آن و واگذاری تمامی تصدی گری‌ها به ویژه شرکت‌های دولتی در چارچوب قوانین پیش بینی شده در قوانین برنامه‌های سوم و چهارم توسعه

 

بدین ترتیب ملاحظه می شود دولت و مجلس شورای اسلامی علی رغم مباحث بسیار فراوانی که در حاشیه چگونگی نگرش به مسایل و موضوع اصل 44 قانون اساسی از فردای تصویب و ابلاغ آن مطرح بوده است پس از اتمام جنگ تحمیلی و فرصتی که برای بازسازی کشور فراهم گردید، به اجرای مفاد اصل 44 عنایت داشته و تلاش‌های مستمری را معمول داشته‌اند. لیکن به شرحی که در قسمت بعدی ارایه می گردد ملاحظه خواهد شد جامعه پس از پیروزی انقلاب اسلامی در این زمینه به تحولات بسیار گسترده تر از آن چیزی که تاکنون رخ داده است، نیازمند بوده و می‌باشد و همین امر سبب گردید تا زمینه‌های تنظیم و ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 از سوی مقام معظم رهبری فراهم گردد.

 

 

 

3-4- روند تصویب و ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی

 

مجمع تشخیص مصلحت نظام تبیین اصل چهل و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ایران را در جلسه یکصد و شصت و هفت(167) مورخ 13/10/1376 براساس بند اول اصل 110 قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ایران و در چارچوب سیاست‌های کلی نظام در زیرمجموعه امور اقتصاد کلان، بازرگانی و اداری تصویب نمود و مقام معظم رهبری در حکم مورخ 15/1/1377 سیاست‌های کلی نظام در بخش‌های مختلف از جمله تبیین اصل چهل و چهارم قانون اساسی را مورد تأیید و تأکید قرار دادند.

مجمع تشخیص مصلحت نظام در جلسه یکصد و هفتاد (170) مورخ 5/2/1377 این موضوع را در اولویت اول سیاست‌های کلی برای کمیسیون اقتصاد کلان، بازرگانی و اداری مصوب نمود. مطالعات ذیربط در این زمینه در طی سه دوره در کمیسیون اقتصاد کلان، بازرگانی واداری مجمع ونیزشورای مجمع، موردمباحثه ومداقه قرار گرفت.       (عباسی،1385: 45 ). در مجموع با انجام کار کارشناسی و تدوین گزارش‌ها و اجرای پروژه‌های پژوهشی مربوط به اصل چهل و چهارم ، دبیرخانه کمیسیون اقتصاد کلان، بازرگانی و اداری جهت اخذ نظرات دستگاههای اجرایی با مسئولین ذی ربط نیز به تبادل نظر پرداخت.

فعالیت دبیرخانه کمیسیون در سال 1377 آغاز گردید. نتایج بررسی‌ها و تحقیقات صورت گرفته در جلسه مورخ 22/10/1377 کمیسیون اقتصاد کلان، بازرگانی و اداری مجمع، در قالب سیاست‌های کلی و تحت عنوان « تعیین سهم بخش‌های دولتی و غیردولتی در اقتصاد کشور » ارایه شد.

کمیسیون اقتصاد کلان، بازرگانی و اداری مجمع با دعوت از کارشناسان و مسئولان وزارتخانه‌های ذی ربط و کمیسیون‌های اقتصادی و برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی‌در فواصل سال‌های 1377 تا 1380 به تهیه و تدوین سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی تحت عنوان « مشارکت بخش‌های تعاونی و خصوصی در اقتصاد و حدود فعالیت بخش دولتی » مبادرت نمود که در دستور کار جلسه دویست و پنجاه و شش (256) مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار گرفت.

شورای مجمع در تاریخ 6/11/1380 سیاست‌های مذکور را در 3 بند تصویب وبرای تأیید نهایی و ابلاغ خدمت مقام معظم رهبری ارسال نمود. مقام معظم رهبری در تاریخ 29/11/1381 در نامه‌ای خطاب به ریاست مجمع تشخیص مصلحت نظام، نکاتی را در مورد سیاست‌های تصویب شده پیرامون اصل چهل و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی‌ایران متذکر شدند که به شرح ذیل است:

«عطف به سیاست‌های پیشنهادی آن مجمع محترم در باره اصل چهل و چهارم نکاتی که شایسته است سیاستگذاری با توجه به آنها صورت گیرد به شرح زیر است:

الف) سیاست‌های کلی توسعه بخش‌های غیردولتی و جلوگیری از بزرگ شدن بخش دولتی.

ب) سیاست‌های کلی بخش تعاون.

ج) سیاست‌های کلی توسعه بخش‌های غیردولتی از طریق خصوصی سازی فعالیت‌ها و بنگاه‌های دولتی.

د) سیاست‌های کلی واگذاری بخش‌های غیردولتی به بخش خصوصی.

هـ) سیاست‌های کلی اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار.

مقام معظم رهبری 4 بند از بندهای مصوب را تحت عنوان بندهای «الف»، «ب»، «د» و «هـ» به استثنای بند «ج» را در تاریخ 1/3/1384 ابلاغ فرمودند که ابلاغ بند «ج» این سیاست‌ها به تهیه گزارش‌ها و مستنداتی موکول گردید. ایشان در مورد تکمیل نهایی بند «ج» تاکید فرمودند:

« در مورد سیاست‌های کلی توسعه بخش‌های غیردولتی از طریق واگذاری فعالیت‌ها و بنگاههای دولتی » پس از دریافت گزارش‌ها و مستندات و نظریات مشورتی تفصیلی مجمع راجع به: رابطه خصوصی سازی با هر یک از عوامل ذیل اصل چهل و چهارم، نقش عوامل مختلف در ناکارآمدی بعضی از بنگاه‌های دولتی، آثار انتقال هر یک از فعالیت‌های صدر اصل چهل و چهارم و بنگاه‌های مربوط به بخش‌های غیردولتی، میزان آمادگی بخش‌های غیردولتی و ضمانت‌ها و راه‌های اعمال حاکمیت دولت، اتخاذ تصمیم خواهد شد. انشاءا...

متعاقب آن پس از بررسی مجمع و ارایه پیشنهاد خود، مفاد بند (ج) نیز در سال 1385 توسط مقام معظم رهبری ابلاغ گردید. درسال 1386 نیز مجلس هفتم پس از دریافت لایحه پیشنهادی دولت در زمینه اجرای سیاست‌ها ی کلی ابلاغی مقام معظم رهبری پیرامون اصل 44، با بررسی آن در کمیسیون ویژه ای ، نتایج را در صحن علنی ارائه و با اصلاحاتی، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 تصویب گردید.

بدین ترتیب ملاحظه می شود که محیط تصمیم گیری و اجرای اصل 44 و فرآیندی که برای انجام چرخش های مورد نیاز در خصوص اصلاح روند اقتصادی کشور در سطح نهاد رهبری طی حدود ده سال اخیر پیگیری شده است از ویژگی های خاصی برخوردار بوده است و از سوی دیگر دوسطح دیگر شامل مجلس شورای اسلامی و دستگاه اجرایی کشورنیز همواره درگیر با مسایل بوده اند. بنابراین هم اکنون نیز که اجرای سیاست های کلی اصل 44 در ستور کار واقع شده است هر سه سطح و هر یک به فراخور مسئولیت های قانونی خود ، برای برنامه ریزی ، اجرا و کنترل ، فعالیت های ذیربط را برای تحقق اهداف در دست اقدام دارند.

پژوهش انجام یافته در زمینه راهبردهای اجرای سیاست ها که در سطح (1) مدیریت راهبردی هدف گذاری و منجر به ارایه راهبردهای کلان در همین سطح می شود، تنظیم چارچوب های نظارت بر اجرا را در این سطح و امکان اقدام مربوط به برنامه ریزی ، اجرا و نظارت در سطح دوم را نیز فراهم آورده است .

 

4-4- رویکردهای اصلی در راهبردهای اجرای سیاست های کلی اصل 44

 

در چارچوب اصول مدیریت راهبردی و به منظور تبیین راهبردهای اجرای سیاست های کلی ؛ محیط داخل و خارج و عوامل تاثیر گذار بر اجرای سیاست های کلی عبارت است از:

-4-4-1  محیط داخلی: محیط اقدامات حکومتی (کُنش و واکنش) در راستای اجرای سیاست های ابلاغی اصل 44 قانون اساسی.

الف- نقاط قوت برای اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی: مجموعه ای از توانایی های محیط داخلی که استفاده از آنها سبب تسهیل در اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی و موجب تولید ثروت ملی و گسترش عدالت اجتماعی می شود.

 ب- نقاط ضعف در برابر اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی: عوامل و شرایط محیط داخلی که وجود آنها در فرآیند اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی برای تولید ثروت ملی و گسترش عدالت اجتماعی مانع و خلل ایجاد می کند.

2-4-4- محیط خارجی: محیط کُنش و واکنش عوامل خارج از حکومت در برابر اقدامات ذیربط حکومتی در رابطه با سیاست های ابلاغی اصل 44 قانون اساسی.

  الف- فرصت ها برای اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی: وجود زمینه ها و عوامل مطلوب در محیط خارج از کنترل حکومت که بهره برداری از آن می تواند دستیابی به اهداف تولید ثروت ملی و گسترش عدالت اجتماعی ناشی از اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی را تسهیل کند.

  ب - تهدیدات در برابر اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی: وجود عوامل نامطلوب در محیط بیرونی که (در صورت بهره برداری عوامل خارج از کنترل حکومت از آن) مانع دستیابی کشور به اهداف تولید ثروت ملی و گسترش عدالت اجتماعی ناشی از اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی می شود.

    مطالعات نظری،مصاحبه با صاحب نظران و مدیران برخی دستگاه های ذیربط به همراه بررسی نتایج حاصل از پرسشنامه نشان می دهد که تدوین واجرای مطلوب سیاست های کلی اصل44 در راستای تحقق اهداف پیش بینی شده، مستلزم اتخاذ مجموعه ای از تدابیر حاکمیتی و تامین مجموعه ای از الزامات در محیط داخل و خارج تعریف شده در سطح  مدیریت کلان کشور می باشد.این نتایج بیانگر این واقعیت است که بخش مهمی از درصد موفقیت حکومت در اجرای سیاست های کلی اصل 44 منوط و موکول به تامین و فراهم سازی زمینه‌های فرهنگی، اجتماعی، سیاسی، امنیتی ، اقتصادی و مدیریتی در کشور است .

یافته فوق علاوه بر اینکه در نگرش به چگونگی اجرای سیاست های کلی موثراست در چگونگی نگرش سطوح دوم و سوم مدیریت کلان کشور نیز بسیار تعیین کننده خواهد بود. به عبارت دیگر سیستم ناظروکنترل کننده را نمی توان جدای از فرآیند برنامه ریزی و اجرا تعریف نمود وبه موازات آن ابزارهای نظارتی برای آن ارایه نمود . در تفکر و اصول مدیریت راهبردی مجموعه فوق یکپارچه تعریف شده و همواره در تعامل بایکدیگر ودر بستر تحولات محیطی قرار دارند .

 

 

5- الزامات نظارت براجرای سیاست های کلی

 

با فرض بر این که سطح مورد نظر ، سطح دوم از سطوح مدیریت راهبردی کشور باشد،    الزامات نظارتی در این سطح نیز باید از جنس سطح دوم ومتناسب با شرایط محیطی آن شناسایی و تبیین می گردد.

در نظام نظارت سه رکن اساسی  مطرح می باشد. ( سایموز،1385: 13) که حسب مورد سطح مورد نظارت متفاوت خواهد بود که در اینجا این سه رکن تحت عنوان ؛ شاخص‌ها، اطلاعات و نهادها، معرفی می شوند. به عبارت دیگر الزامات نظارت بر فرآیند اجرای سیاست‌های کلی اصل44 ، موکول به طراحی و ایجاد سه رکن اشاره شده فوق می‌باشد.

 برای انتخاب شاخص ها ی اصلی نظارت ، چشم انداز و ماموریت سازمان نظارت کننده  می‌بایست به دقت مورد توجه قرارگرفته ومعیارهای زیر مطمع نظر واقع شوند(طبیبی، 1384: 310)  :

-        شاخص بایستی مسقلا با چشم انداز و ماموریت سازمان در ارتباط باشد.

-        شاخص باید چیزی را مورد سنجش قرار دهد که باید بسنجد.

-        شاخص نظارت باید با واحد سازمانی که مسئولیت انجام نظارت را دارد تناسب داشته باشد.

-        شاخص باید در برگیرنده ابعاد کلیدی عملکرد موضوع مورد نظارت باشد.  

-        شاخص ها باید متعادل باشند به گونه ای که نتیجه ، کارایی، کیفیت، زمانبندی را پوشش دهند.

-        شاخص باید با نظام اجرایی موجود تطابق لازم را داشته باشد.

-        شاخص باید قابلیت مقایسه در روند زمان را داشته باشد.

-        شاخص باید ساده بوده وبه راحتی قابلیت تفسیر واحد را داشته باشد.

-        شاخص باید قابلیت نشان دان تغییر در موضوع سنجش را در روند زمانی داشته باشد.

-        شاخص‌باید طبقه‌بندی شده و به طور متناسب، ورودی‌ها، خروجی‌ها، نتیجه‌ها، اثربخشی‌ها، کارایی، بهره‌وری، آثار کوتاه مدت و بلندمدت را در بر داشته باشد.

اما درخصوص رکن دوم که شامل نوع داده و فرآیند جمع آوری آن می باشد ، داده ها باید از ویژگی‌های مشروح زیر برخوردار باشد (طبیبی، 1384: 310) :

-        داده ها باید به صورت مستمرجمع آوری شود.

-        هر نوع داده جدید مستلزم انتخاب شاخص به قرار مشخصات فوق باید باشد.

-        مسیر جمع آوری داده ها باید شفاف و قابلیت تجدید را داشته باشد.

-        منابع مورد نیاز برای جمع آوری مستمر داده ها پیش بینی و قابل برنامه ریزی باشد.

-        تجهیزات و نرم افزار های مورد نیاز برای تجزیه و تحلیل داده ها تا می‌نگردد.

-        دوره ها و مقاطع زمانی برای جمع آوری هر یک از داده ها حسب مورد مشخص و پیش بینی شود.

سئوالی که در اینجا مطرح می شود این است که مناسب ترین و کارآمدترین نهاد به عنوان رکن سوم نظارت ، که قابلیت تعیین و انتخاب شاخص مناسب و جمع آوری و تجزیه وتحلیل داده هارا خواهد داشت از چه مشخصاتی برخوردار است ؟ بدون تردید پاسخ آنرا سازمان مسئول نظارت بر اجرای سیاست های کلی اصل44 باملحوظ نمودن چشم انداز و ماموریت های سازمانی خود می تواند ارایه نماید .مولفه هایی همچون سهم کمی و کیفی نظارت بر اجرای این سیاست ها نسبت به مجموعه ماموریت های سازمان و همچنین اهمیت و حساسیت موضوع در فرآیند تحولات توسعه ای کشور و ... مواردی هستند که مدیریت سازمان را به سمت انتخاب نهادمناسب برای نظارت مستمر هدایت می نماید.

 

6- نتیجه گیری

    

بنابراین می توان نتیجه گیری نمود که در چارچوب اصول مدیریت راهبردی ، سازمان های دولتی به نسبت سطح حضور در فرآیند نظام مدیریت کلان کشور ، پس از تعیین سطح می توانند به انجام فعالیت نظارتی خود اقدام نمایند. و رویکرد این نظارت که از طریق چشم انداز و ماموریت سازمان نشات می گیرد در قالب شاخص ها ، فرآیند جمع آوری و نوع داده ها و وضعیت نهاد نظارت کننده به منصه ظهور می رسد. که در ارتباط با راهبردهای کلان اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی این الزامات به منظور نظارت برمصادیق راهبردهای کلان و در سطح دوم مدیریت کلان کشور به کار گرفته خواهد شد، لیکن نکته بسیار مهمی که در این خصوص ارایه گردید توجه به این مساله است که در انتخاب الزامات نظارتی می بایست سطح سازمان نظارت کننده و سطح اجرا در فرآیند نظام مدیریتی کلان کشور متناسب و به طور شفاف ملحوظ گردد . به عبارت دیگر چنانچه سازمان بازرسی کل کشور را در سطح دوم فرآیند نظام مدیریتی کلان کشور به لحاظ تکالیف قانونی و تشکیلاتی فرض نماییم می بایست ارکان نظام نظارتی این سازمان که متشکل از شاخص ها ، داده ها و نهاد ذیربط می باشد به نظارت بر ماموریت های منتج از راهبردهای کلان اجرایی بر دستگاه‌های ذیربط متمرکزگردد .و چارچوب نگرش نظارتی ، کنترل این گروه از ماموریت ها که مترتب بر دستگاه های ذیربط است، باید هدف گذاری شود.

 

 

 

ماخذ:

 

1- آنسف، اچ – ایگور و ادواروجی ، مک راشل، 1380 ، ترجمه دکتر عبداله زندیه، استقرار مدیریت استراتژیک، جلد دوم ، انتشارات سمت، چاپ اول

2- برایسون ،جان. ام. 1381، ترجمه دکتر عباس منوریان ، برنامه ریزی استراتژیک (برای سازمان های دولتی و غیرانتفاعی)– سازمان مدیریت در برنامه ریزی کشور، مرکز آموزش مدیریت دولتی .

3- پیرز ، جان رای و رابینسون، ریجاروبی،1383.  ترجمه دکتر سیدمحمود حسینی مدیریت راهبردی (برنامه ریزی، اجرا و کنترل)، انتشارات سمت، چاپ اول

4- عباسی، محمد علی،1385، سیاست گذاری اصل 44 قانون اساسی – فرصت تحول‌ساز اقتصاد ایران ، انتشارات اقبال

5- طبیبی،سید جمال و دیگران، 1384،انتشارات ترمه ، چاپ اول

5- کوایمان جان و الیاسن ،جل. 1370ا. ترجمه عباس منوریان ، مدیریت سازمان های دولتی ، مرکز آموزش مدیریت دولتی سال.

6- لورنز،پیتر و دیگران،1385، ترجمه سید محمد اعرابی، محمد حکاک ،نشر دفتر پژوهش های فرهنگی ، چاپ اول

7- مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، معاونت پژوهش ،اذر  ،1385بررسی پیشینه اصل 44 قانون اساسی و سیاست‌های کلی آن 

8- هیوز، آون ، 1385، ترجمه دکتر سیدمهدی الوانی و دیگران ، مدیریت دولتی نوین، انتشارات مروارید  ، چاپ هفتم.

9- سازمان برنامه و بودجه ،( 1376) معاونت پشتیبانی و امور مجلس ، مجموعه قوانین و مقررات برنامه و بودجه(2)، انتشارات سازمان برنامه و بودجه ، مرکز مدارک اقتصادی- اجتماعی و انتشارات ، چاپ اول

10-دفت،ریچارد.ال،1385،ترجمه دکترعلی پارسائیان و سید محمداعرابی،مبانی تئوری و طراحی سازمانی،نشردفتر پژوهش های فرهنگ

11-رالف،اس.تی.جی،1381،ترجمه محمد رضل شجاعی،مبانی مدیریت استراتژیک و پویایی سازمانی، انتشارات دانشکده اقتصاد دانشگاه تهران

 

12-C. Hax| Arnoldo Q S. majluf Nicolas| The strategy concept and process pragmatic approach)| printed in the U.S.A by prentice Hall| 1996.

 

بهبود پورتال پورتال پرتال پرتال سازمانی پورتال سازمانی پورتال شرکتی سامانه سازمانی سامانه شرکتی پرتال شرکتی وب سایت شرکتی وب سایت سازمانی مدیریت آسان مدیریت محتوا مدیریت محتوا بدون دانش فنی پنل ویژه همکاران نظرسنجی آنلاین فیش حقوقی آپلود فیش حقوقی مدیریت بیمه مدیریت خدمات بیمه خدمات بیمه بیمه تکمیلی آموزش پیشنهادات انتقادات مدیریت جلسات فرم ساز مدیریت منو مدیریت محتوا مدیریت سئو پنل مدیریتی چند کاربره ریسپانسیو گرافیک ریسپانسیو