بهبود پورتال

شیوه های اعمال حاکمیت پس از واگذاری فعالیتهای اقتصادی موضوع سیاستهای کلی  اصل 44

میرطاهر پورپرتوی[1]

مجتبی کریمی[2]

چکیده

ابــــلاغ سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی را می توان در حقیقت بیانگر تغییر نوع نگرش نظام به فعالیـــــت های اقتصادی کشور و پدیدار شدن افق فعالیت های اقتصادی درآینده دانست. هدف اصلی از ابلاغ این سیاست ها تبدیل اقتصاد فعلی کشور به یک اقتصاد پویا، توسعه ای و رقابتی است که با کاهش تصدیگری دولت و توسعه فعالیتهای بخش خصوصی که یکی از روشهای آن  خصوصی سازی است، امکانپذیر خواهد بود.

 از آنجا که فعالیتهای اقتصادی صدر اصل 44، به دلیل گستردگی ارتباطشان با رفاه عمومی، از اهمیت ویژه‌ای برخوردارند، در شرایط عدم وجود اعتماد لازم به انگیزه‌های سودآوری بخش خصوصی در تامین منافع ملی و اساساً عدم وجود بخش خصوصی توانمند در اداره صحیح این فعالیتها و تامین رفاه عمومی، که منجر به تصدی‌گری دولت در این فعالیت‌ها شده بود، اعمال حاکمیت دولت، پس از واگذاری فعالیتهای صدر اصل 44 قانون اساسی ضرورت می‌یابد. از طرفی وجود تجارب موفق توسعه روشهای خصوصی سازی و سازوکارهای اعمال حاکمیت دولت در دنیا پس از واگذاری، در دهه‌های اخیر نشان داده است که دولتها می‌توانند بدون ورود و حضور مستقیم در حوزه مدیریت بنگاه، به هدفهای کلان اقتصادی و چارچوبهای لازم الرعایه در فعالیت بنگاهها دست یابند، به طوری که نه تنها  هیچ مخاطره‌ای برای منافع ملی یا رفاه عمومی نداشته باشد بلکه به کوچکتر شدن اندازه دولت و امکان پرداختن به وظایف کلان و توسعه‌ای آن نیز بینجامد. در این مقاله شیوه های اعمال حاکمیت پس از واگذاری فعالیتهای اقتصادی موضوع سیاستهای کلی اصل 44 مورد بررسی قرار گرفته است.

  کلید واژه : سیاستهای کلی اصل 44 ، خصوصی سازی، اعمال حاکمیت

    طبقه بندی JEL  : H1| E1 

مقدمه

راهبرد ملی خصوصی‌سازی به‌ویژه در موارد صدر اصل 44 قانون اساسی در ایران که از سوی  رهبر انقلاب  طی سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی ابلاغ و تدوین شده است، دارای ابعاد مهمی است. خصوصی‌سازی و عدم تلقی عواید حاصل از خصوصی‌سازی به عنوان منابع درآمدی دولت، یکی از این ابعاد است. سال‌ها دولت موفقیت در امر خصوصی‌سازی را با میزان درآمدهای کسب شده برای دولت محک زده و هیچ توجهی به شرایط ایجاد شده «پس از واگذاری‌ها» نداشت. اما این ابلاغیه به درستی تصریح دارد که خصوصی‌سازی هدف نیست و دولت می‌بایست با کاستن از بار تصدی خود، به وظایف مهم‌تری بپردازد. سیاست راهبردی اصل 44 با نگاهی ژرف به چارچوب نهادی و ساختاری اقتصاد ملی و ملاحظات اقتصادی و اجتماعی سه فاز را با توجه به ترتیبات زمانی، کیفی و کمی آنها جهت واگذاری‌های گسترده مورد توجه قرار داده است که عبارتند از:

·        ایجاد بستری نهادی و ساختاری برای واگذاری‌ها.

·        برقراری واگذاری‌های سالم، شفاف و عادلانه.

·        نظارت پس از واگذاری و اجرای سیاست‌های معطوف به بازتوزیع درآمدها.

بدین ترتیب روشن است که رهبر انقلاب موفقیت در خصوصی‌سازی را با هدایت و نظارت دولت پس از واگذاری‌ها تضمین نموده‌اند.

در این مقاله تلاش بر این است تا ضمن مطالعه‌ی تاریخی جایگاه دولت در اقتصاد، به ضرورت حضور بهینه دولت در اقتصاد و سطوح اعمال حاکمیت آن پس از واگذاری‌ها پرداخته تا شیوه‌ها و چارچوب‌های عملی اعمال حاکمیت دولت در فعالیت‌های صدر اصل 44 پس از واگذاری‌ها مطابق با اهداف مندرج در سیاست‌های کلی اصل 44 مشخص گردند. در این راستا از تجارب کشورهای دیگر نیز استفاده شده است.

1-  بررسی دیدگاه‌های گوناگون در خصوص حدود فعالیت‌های بخش عمومی و خصوصی

در متون اقتصادی موجود در خصوص حوزة فعالیت‌های اقتصادی بخش عمومی و بخش خصوصی از دیرباز تاکنون دیدگاه‌های متفاوتی وجود داشته است. بطور کلی می‌توان این دیدگاه‌ها را به دو گروه کلی تقسیم کرد. در دیدگاه گروه اول نظر بر این است که در حیطة فعالیت‌های اقتصادی، رشد و توسعة اقتصادی در مرتبة نخست اهمیت و اولویت قرار دارد. در این دیدگاه فرض بر این است که بهره‌وری فعالیت‌های اقتصادی دولت به مراتب پایین‌تر از بخش خصوصی است و مقررات و مداخله دولت به ویژه در بازارهای سرمایه و کار و کالاهای قابل تجارت مانع از آن می‌شود که افراد و بنگاهها، سود بخش‌ترین راه‌های سرمایه‌گذاری را آزادانه انتخاب کنند. بدین سان دخالت دولت عملاً موجب تخصیص نامطلوب منابع می‌شود. دیدگاه دوم نقش دولت را در توسعه‌ی اقتصادی مسلم دانسته و در این راستا فعالیت‌های اقتصادی دولت را به منزله‌ی موتور توسعه اقتصادی در نظر می‌گیرد. نظر برخی از صاحبنظران در این خصوص را می توان به شرح زیر در نظر گرفت.

1-1-  دولت از دیدگاه آدام اسمیت

«آدام اسمیت برخی از زمینه‌های لازم برای مداخله دولت را به عنوان حکومت در قالب وظیفة عمده مشخص نموده است. انجام وظیفة نخستین دولت، یعنی حفظ و حراست اجتماع از قهر و حملة اجتماعات دیگر، فقط از طریق توسعه نیروی انتظامی ممکن می‌شود. لیکن هزینه آماده کردن نیروی انتظامی در زمان صلح و بکار بردن آن در وقت جنگ، در حالات و مراحل گوناگون رشد اجتماعی متفاوت است. وظیفة دوم، که همان حمایت از هر عضو اجتماع در برابر ظلم و زورگویی هر عضو دیگر آن یعنی استقرار یک عدلیه دقیق است، نیز در مراحل مختلف اجتماع متضمن هزینه‌های گوناگونی است. سومین و آخرین وظیفة دولت بر پا داشتن و نگاهداری آن نهادهای اجتماعی و خدمات عمومی است که اگر چه ممکن است در نهایت به سود اجتماع باشند، سود ناشی از آن هرگز هزینه سرمایه‌گذاری خصوصی آن را جبران نخواهد کرد. بنابراین، نمی‌توان توقع داشت که یک فرد و یا تعداد کمی از افراد در ایجاد و حفظ آن بکوشند. انجام این وظیفه نیز در مراحل مختلف اجتماع به هزینه‌های گوناگونی احتیاج دارد.

از نظر اسمیت لازم نیست که هزینه این خدمات عمومی از محل درآمد دولت تأمین گردد. بخش اعظم آن را می‌توان چنان اداره کرد که بتواند بدون تحمیل بر درآمد دولت، هزینه‌ی خود را از راه ایجاد درآمد ویژه‌ای تأمین سازد. مثلاً در اغلب موارد می‌توان با وضع حق عبور مختصری بر وسائل نقلیه، جاده، راه آبی یا پلها را ساخت و حفظ کرد[3]. 

آدام اسمیت برای دخالت دولت در فعالیت‌های اقتصادی حوزة عمل وسیعی را مدنظر قرار نمی‌دهد و معتقد است رفاه اجتماعی بهینه را می‌توان از طریق بازارهای رقابتی که در آن‌ها نفع شخصی انگیزه عاملان اقتصادی است به حداکثر رسانید.

1-2-  قلمرو فعالیت‌های اقتصادی دولت از نظر کالکی[4]

کالکی دربارة فعالیت‌های اقتصادی عمومی و خصوصی در سال 1943 در مقاله خود با عنوان «جنبه‌های سیاسی اشتغال کامل» درباره‌ی موضع خصمانه بین بخش خصوصی و دولت در زمینة خط مشی‌های مالی بحث کرده و معتقد است سیاست مالی، نفوذ اقتصادی و سیاسی و اطمینان نسبت به کسب و کار را غصب می‌کند. چنانچه هزینه‌های عمومی از تأمین کالاهای عمومی فراتر رود، دولت برای دستیابی به پروژه‌های سودآور با سرمایه‌گذاران خصوصی به رقابت خواهد پرداخت و در این رقابت به دلیل قدرتی که دولت در اختیار دارد سرمایه‌گذاران خصوصی را از میدان به‌ در می‌کند.

همانطور که در بالا اشاره گردید دیدگاه دوم نقش دولت را در توسعة اقتصادی مسلم دانسته و در این راستا حجم بسیار وسیعی از فعالیت‌های اقتصادی دولت را به منزلة قدرت بیشتر برای به حرکت درآوردن موتور توسعه اقتصادی تصور می‌کند، به این دلیل که دولت در هماهنگ کردن سلیقه‌های فردی و اجتماعی دارای دستی تواناست و در عین حال ایجاد امنیت و افزایش سرمایه‌گذاری‌های مؤثر و فراهم کردن زمینه‌های اجتماعی مطلوب برای رشد و توسعه اقتصادی از نکات عمده‌ای است که دخالت دولت در امور اقتصادی را توجیه می‌کند[5].

1-3-  قلمرو فعالیت‌های اقتصادی دولت از نظر مارکس

از نظر مارکس، طبقات، محصول تکامل تاریخی‌اند و دولت ابزاری در دست طبقات حاکم برای به‌دست آوردن بقا و پایداری نظام اجتماعی موجود است. از نظر او دولت ابزاری است برای تسلط طبقاتی به گونه‌ای که در نظام سرمایه‌داری دولت سازمانی است برای ابقای مالکیت خصوصی. البته این واقعیت که نخستین هدف دولت حفاظت از شکل‌گیری و تداوم شکل مفروضی از اجتماع است، بدان معنا نیست که وی وظیفة دیگری که از نظر اقتصادی دارای اهمیت باشد به عهده ندارد، بلکه مؤید این نظر است که چون در نوشته‌های مارکس و مارکسیست‌ها دولت همیشه در حاشیه مسأله انتقال شکلی از جامعه به شکل دیگر قرار گرفته است، لذا نظریه دولت به عنوان ابزاری اقتصادی همیشه در پس پرده مانده است.

از نظر مارکس قدرت اقتصادی، قدرت متشکل یک طبقه به منظور تعدی بر طبقه دیگر است. چنانچه این تعدی از بین نرود نیاز به وجود دولت، حکومت و پلیس را نیز از بین خواهد برد. وی پیش‌بینی می‌کند بعد از انقلاب کارگری و لغو مالکیت خصوصی و استقرار مالکیت عمومی و ایجاد دیکتاتوری پرولتری، در این حالت دولت چیزی جز دیکتاتوری پرولتری نیست.

نیاز طبقه‌ی پرولتر به ارکان دولت برای سرکوب مخالفان می‌باشد. در این حالت نهادی موقتی است و در زمینه اقتصادی مالکیت خصوصی ابزار تولید، توسط دیکتاتوری پرولتر غصب شده و به دولت واگذار می‌شود. بدین ترتیب، رژیم سوسیالیزم دولتی برقرار خواهد شد و دولت کماکان پایدار بوده و اقتصاد را هدایت می‌کند. تولید تحت کنترل درمی‌آید و لذا قیمت‌های بازاری کالاها با ارزش آنها برابر خواهد شد. در این مرحله جامعة سوسیالیستی هنوز برخی از خصوصیات جامعه بورژوازی را داراست، لذا عدم تساوی اجتناب ناپذیر است و طبقه پرولتر با نیروی موقتی ولی قدرتمند خود به دنبال سیاست صنعتی کردن شدید خواهد بود تا بدین وسیله بتواند با وفور محصولات و تولیدات از جمع‌گرایی ساده به آیین اشتراکی کامل و سپس به جامعه کمونیستی ارتقاء یابد. در این مرحله به موازات از بین رفتن طبقات، دولت نیز منهدم خواهد شد و دموکراسی به معنی تساوی حاصل خواهد شد و بورژوازی، ماشین دولتی، ارتش موظف، پلیس و بوروکراسی از بین می‌رود و در واقع همه مردم سازمان اداری دولت را تشکیل می‌دهند.

از بین رفتن دولت بدین‌گونه یک شرط روانی – اجتماعی را ایجاب و تقویت می‌کند و این شرط همانا پیدایش انسان تازه‌ای است که با انسان سرمایه‌داری متفاوت است و روابط آنها با یکدیگر متفاوت خواهد شد. در چنین فضای نوینی، انطباق مشترکی با رضایت آزادانه برقرار خواهد شد که افراط و تفریط‌های انفرادی را سرکوب خواهد کرد و جامعه به‌کلی نو خواهد شد و همراه با تحلیل قوای دولت از خود بیگانگی سیاسی نیز پایان خواهد یافت، و خلاصه آن که هر قدر به زیان دولت شود، به سود جامعه خواهد بود. این جامعه اکنون باید پس از خلاص شدن از دولت، سازمان اقتصادی را بر مبنای مشارکت‌های جداگانه امکان‌پذیر سازد. به عقیدة مارکس این امر می‌تواند بوسیلة تعاونی تولید عمومی و برنامه‌ریزی شده انجام گیرد[6].

1-4-  قلمرو فعالیت‌های اقتصادی دولت از دیدگاه جان مینارد کینز

اوضاع اقتصادی ناشی از بحران 1329 و ناکامی‌های نظام اقتصاد کلاسیک در مورد پایان دادن به بحران مزبور و ظهور جان مینارد کینز در صحنة نظریات اقتصاد کلان به همراه انتشار کتاب اشتغال، بهره و پول توسط وی فصل جدیدی را برای دخالت دولت در امور اقتصادی و قلمرو فعالیت‌های آن گشوده است. گذشته از نوع برخوردی که مارکس در ارتباط با وظایف اقتصادی دولت دارد، در واقع ظهور دولت به عنوان یک عمل کننده اقتصادی پس از سال‌های بحران مزبور مطرح گردید که با تعدیل‌ها و نزاع‌های کم و زیاد هنوز نیز نقش دولت در اقتصاد کشورهای مختلف دنیا از زنده‌ترین بحث‌ها به شمار می‌رود.

جان مینارد کینز در واقع به دلایل حفظ تعادل و اشتغال کامل دخالت دولت در امور اقتصاد را تجویز و تا اندازه‌ای قلمرو فعالیت‌های این بخش را به صورت کلی تدوین کرده است.

کینز بر خلاف کلاسیک‌ها که معتقد بودند تعادل و اشتغال کامل با هم به وقوع می‌پیوندد، معتقد بود که در صورت عدم دخالت دولت، تعادل در کمتر از اشتغال کامل حاصل می‌شود و برای ادعای خود دو اصل را بیان می‌کند:

1- قانون کینز به عکس قانون سی[7] می‌گوید تقاضا، عرضه خود را بوجود می‌آورد.

2- پول یک عامل فعال است و می‌تواند پارامترهای حقیقی جامعه را تحت تأثیر قرار دهد. این نکته بر خلاف نظر کلاسیک‌ها است که پول را خنثی می‌دانستند.

سپس کینز مطرح می‌کند که در صورت عدم دخالت دولت، به علت وجود محدودیت‌ها، تعادل در کمتر از اشتغال کامل برقرار خواهد شد. از جمله محدودیت‌هایی که در واقع پایه‌های اساسی نظریه کینز را تشکیل می‌دهند عبارتند از:

1.    عدم انعطاف قیمت کالاها به علت وجود انحصارات و عدم رقابت کامل.

2.    عدم انعطاف دستمزدها به علت وجود توهم پولی برای کارگر و عدم انعطاف دستمزدها به طرف پایین به علت وجود اتحادیه‌های کارگری.

3.    پایین بودن کشش سرمایه‌گذاری نسبت به نرخ بهره، چون به نظر کینز سرمایه‌گذاری به عواملی از قبیل امنیت اجتماعی، ثبات سیاسی و پیشرفت فنی بستگی دارد.

4.    عدم انعطاف نرخ بهره در دام نقدینگی[8].

1-5-  قلمرو فعالیت‌های اقتصادی دولت از دیدگاه آمارتیا سن[9]

آمارتیا سن معتقد است که اولاً بخش خصوصی در ارتباط با مسائل مطروحه در ادبیات اقتصادی نظیر کالای عمومی، پیامدهای شدید خارجی، نابرابری وسیع توزیع درآمد، مسائل اجرایی، آزادی‌های اجتماعی و غیره مرتکب قصور و مسامحه می‌شود. از نظر او نکته جالب در خصوص این مسائل کلی این است که هرگاه نظام‌های متفاوت فعالیت بخش عمومی را در کشورهای مختلف مورد بررسی قرار دهیم، متوجه می‌شویم برخی از کشورها از فعالیت‌های بخش عمومی منافع قابل توجهی کسب کرده و بعضی دیگر نظیر کشورهای اروپای شرقی سابق با شکست مواجه گردیده‌اند.

اگر به کشورهای در حال توسعه از دیدگاه رشد تولید ناخالص ملی و بعضی از استانداردهای زندگی نظیر امید به زندگی و میزان مرگ و میر کودکان زیر پنج سال نگاه کنیم، نتایج بسیار متفاوتی به دست خواهد آمد. کشوری که دارای بخش خصوصی قدرتمند بوده است، این بخش موتور اصلی رشد بوده و تولید ناخالص ملی سرانه را به سرعت افزایش داده است و در این رهگذر تلاش‌های بسیار به همراه منابع متعدد در جهت رشد آموزش و بهداشت به کار گرفته است. کشورهایی نظیر هنگ کنگ، کره، کویت، سنگاپور و امارات متحده عربی از این دسته‌اند. گروه دیگر از این کشورها از رشد تولید ناخالص ملی بسیار پایینی برخوردار بوده و از خدمات بهداشتی و آموزشی بخش عمومی بهره جسته‌اند. کشورهایی نظیر چین، کاستاریکا، کوبا و جامائیکا جزء این دسته‌اند. البته در کشورهایی که دارای بخش خصوصی قوی و رشد بالای درآمد قابل تصرف بوده‌اند، منابع قابل توجهی را در جهت آموزش، بهداشت و تأمین اجتماعی به بخش عمومی اختصاص داده‌اند.

لیکن نکته قابل توجه این است که در مورد کشورهایی که دارای رشد اقتصادی بسیار زیاد هستند، این رشد با موفقیت اساسی بخش خصوصی توأم گشته است. در این‌گونه کشورها می‌توان سودمندی استفاده از رشد اقتصادی و مزایای حاصل از آن را در جهت توسعه تأمین اجتماعی و کیفیت زندگی از طریق فعالیت‌های بخش عمومی مشاهده کرد. آنچه آمارتیا سن بدان می‌پردازد، در واقع اشاره به نوعی اجماع و توافق بین بخش خصوصی و دولتی است، مبنی بر این که توسعه اقتصادی دارای بالاترین اولویت بوده و بر تراز منافع تک تک شرکت‌ها است، بویژه در مورد کشورهایی که در زمینة رشد و توسعه صنعتی موفق بوده‌اند اصل اجماع و توافق بین دو بخش مزبور از اهمیت خاصی برخوردار بوده است[10].

2-  بررسی تاریخی جایگاه دولت‌ در اقتصاد پس از جنگ جهانی دوم

جایگاه دولت در اقتصاد، طی دوران‌های مختلف تاریخی دستخوش تحولات عمده شده است. این تحولات با توجه به شرایط اقتصادی حاکم و اثربخشی دولت‌ها (میزان موفقیت یا شکست دولت‌ها در مقایسه با بازار) شکل گرفتند و البته هر یک منجر به تشدید یا تحدید مداخلات اقتصادی دولت طی دوران بعد از خود شدند. این مساله از دوران پس از جنگ جهانی دوم (دوره 1950م به بعد) در قالب سه مرحله قابل بررسی است.

2-1- مرحله اول : دولت به عنوان پیشران نخست[11]

این مرحله از دهه 1950 تا 1980 به طول انجامید. دهه 1950 از جمله دوران پراهمیت در گستره مداخلات اقتصادی دولت‌هاست. در این دوران هدف اصلی سیاست‌های توسعه، رشد تولید ناخالص داخلی بوده است و تمامی راهبردهای مطروحه، زمینه‌های دخالت دولت در اقتصاد را تائید می‌کرد.

از دهه 1960 اهداف توسعه‌ای در کشورها گسترش یافت و مباحثی همچون بیکاری و تراز پرداخت‌ها را نیز در برگرفت. راهبردهای این دوران در دو دسته «نئوکلاسیکی» و «ساختاری» (به عنوان دو قطب مخالف) قابل تقسیم‌بندی هستند. دیدگاه ساختاری به شدت مدافع گسترش نقش دولت بود. در مقابل دیدگاه نئوکلاسیکی اعتقاد بر آن داشت که گسترش فعالیت‌های دولت در اقتصاد لزوم چندانی ندارد و می‌توان با استفاده از نظام مناسب قیمت‌ها، رفع نقایص بازار و اعمال سیاست‌های تجاری مناسب، اقتصاد را تعدیل کرد.

طی دهه 1970 جهان با برخی تحولات همچون بروز شوک نفتی اول، رکود فراگیر، نرخ رو به رشد بیکاری و... مواجه شد. این موارد به همراه شکست سیاست‌های مبتنی بر رشد تولید در بسیاری از کشورها باعث شد تا به‌جای سیاست‌های دو دهه قبل، راهبردهای جدیدی از جمله راهبرد رشد همراه با بازتوزیع[12] که، تأکید خود را بر وضعیت موجود توزیع دارایی‌ها و عوامل قرار داده بود و مستلزم افزایش پرداخت‌های انتقالی برای سرمایه‌گذاری‌های عام المنفعه بود.  راهبرد نیازهای اساسی[13] که مشتمل بر اصلاحات ارضی (به طور عمومی بازتوزیع دارایی‌ها)، سرمایه‌گذاری‌های عمومی و مجموعه دیگری از ابزارهای سیاستی بود و حداقل نیازهای مصرفی خانوار (غذای کافی، مسکن و پوشاک) و دسترسی به خدمات حیاتی (بهداشت، آموزش و آب سالم) نیازهای اساسی را تشکیل می‌داد. این راهبرد نیز به طور کامل تحت مدیریت و اجرای دولتی قرار داشت و راهبردهای مبتنی بر نظریه‌‌های توسعه نیافتگی نئومارکسیستی[14] که مبین بازتوزیع دارایی‌ها در مقیاسی گسترده، جانشین‌سازی بخش عمده‌ای از مالکیت‌های خصوصی بوسیله مالکیت اشتراکی بود و اجرای آن کاملا به دولت سپرده شده بود[15]، اتخاذ شود.

در یک جمع بندی کلی از این مرحله می‌توان گفت، دوران مزبور اوج قدرت دولت‌ها بوده است و آن‌ها با برخورداری از اعتماد جامعه نسبت به اثرگذاری فعالیت‌های خود، مجاز به شدیدترین انواع مداخلات اقتصادی بوده اند[16].

2-2- مرحله دوم : دولت پلید[17]

این مرحله از دهه 1980  تا نیمه اول دهه 1990 میلادی  به طول انجامید و در آن جبهه‌گیری شدیدی در قبال دولت و اثرگذاری فعالیتهای آن به چشم می‌خورد. در این مرحله حجم عظیمی از بدهی‌های خارجی در کشورهای در حال توسعه، نرخ‌های بالای بهره‌ و در نتیجه شیوع بحران های مالی در این کشورها بوجود آمد و حرکت‌های گسترده‌ای به سمت سیاست‌های تعدیل ساختاری، کاهش نقش دولت در اقتصاد از طریق خصوصی‌سازی و... مشاهده شد. متناظر با این حرکت‌ها و تغییر سیاست‌ها، تعارضاتی نیز به وجود آمد. از یک سو برخی معتقد بودند که اجرای موفق سیاست‌های تعدیل مستلزم وجود یک دولت قوی است، و از سوی دیگر مخالفان این دولت قوی با استناد به مشکلات پدید آمده در اقتصاد، در نتیجه اشتباهات دولت‌ها، خواستار کم‌رنگ شدن نقش این نهاد در اقتصاد بودند. آنچه که در نهایت مشاهده شد حضور کم‌رنگ دولت‌ها در اقتصاد بنابر بدنامی آن‌ها طی این دوران بود. [18]

2-3- مرحله سوم : احیای دولت (نیمه دوم دهه 1990 به بعد)

دوران «دولت پلید» یکی از دوران‌های رکود عمومی در اقتصاد جهانی بود. این امر به‌میزانی وخامت یافت که سیاست‌گذاری‌ها به‌سمت حذف فقر تغییر جهت دادند. در این هنگام دوباره نگاه‌ها به‌سمت دولت بازگشت، اما از منظر نهادگرایی، دیگر صحبت از ضرورت وجود یا عدم وجود دولت در میان نبود، بلکه رابطه مکملی دولت و بازار در جهت تسریع رشد اقتصادی و نیل به سایر اهداف بود. البته طرح این دیدگاه ـ دیدگاه مبتنی بر رابطه مکملی دولت و بازار در مقابل دیدگاه جایگزینی دولت و بازار ـ از سوی افراد مختلف و گاه با عناوین و تا حدی زاویه دید متفاوت صورت گرفت. برخی از این دیدگاه‌ها به طور خلاصه به شرح زیر می‌باشند:

 

الف. بازآفرینی دولت[19]

در این دیدگاه در خصوص دولت، مهم چه کردن نیست، بلکه چگونه کردن است. معتقدین به این دیدگاه دولت را ابزاری در جهت رفع مشکلات اقتصادی دانسته و حصول کارایی اقتصادی را بدون وجود این نهاد غیرممکن می‌دانند. آنها دولت را نهادی کارآفرین تعریف می‌کنند که مسئول انتقال منابع اقتصادی از حوزه‌های کم‌بازده به حوزه‌های پربازده بوده و در عین حال موظف به ایجاد فرصت برابر برای واحدهای اقتصادی است. [20]

ب. احیای دولت [21]

این دیدگاه که به‌طور عمده مورد نظر نئو- نهادگرایان و طرفداران مکتب انتخاب عمومی[22] قرار دارد، نقش‌های زیر را برای دولت قائل می‌شود:

·        تأمین محیط مناسب خرد و کلان اقتصادی (با ایجاد انگیزه فعالیت‌های مولد اقتصادی).

·        تأمین زیرساخت‌های مناسب نهادی همچون حقوق مالکیت، امنیت و نظم.

·        تضمین حداقل امکانات آموزشی و بهداشتی و زیرساخت‌های لازم برای فعالیت‌های اقتصادی. [23]

و در سایر موارد، با لحاظ کنترل‌های دولتی، محوریت را به بخش خصوصی می‌سپارد. با این دیدگاه، بخش خصوصی زمانی موتور رشد اقتصادی به حساب می‌آید که بخش دولتی تضمین کننده زمینه لازم برای ایفای نقش سازوکار بازاری آن باشد و در نهایت توسعه و رشد اقتصادی بالاتر با مشارکت و همکاری هر دو نهاد حاصل می‌شود.

ج. حکمرانی خوب[24]

دولت در این دیدگاه (که از جمله دیدگاه‌های نهادگرایان می‌باشد) ملزم است سازوکارهای لازم به منظور بستر سازی برای فعالیت سایر بخش‌ها را فراهم کند و بدین وسیله فضای فعالیت برای بخش خصوصی را تسهیل کند. اما برای آن‌که اثربخش باشد و بتواند به اهداف خود دست پیدا کند، باید دارای چهار ویژگی اساسی: مردم‌سالار، عدالت محور، پاسخگو و مشارکت کننده باشد[25].

در کلیه این دیدگاه‌ها آنچه که اهمیت دارد، نقش و اثربخشی دولت و یا بخش خصوصی است و در درجه دوم به اندازه هر یک از آنها پرداخته می‌شود. بعلاوه در اداره امور و فعالیت‌های اقتصادی تقدم با بخش خصوصی ـ بازارـ است، اما آنچه که در این میان از بقیه مهمتر می‌باشد، تحقق کارایی و تأمین اهداف مرتبط با این مؤلفه است. تحقق هدف فوق ـ کارایی ـ نقش هدایتی، نظارتی و تنظیمی دولت را به عنوان مکمل بازار میسر می‌کند و دولت باید شکست بازار را جبران نماید. جبران شکست بازار توسط دولت نباید با جایگزینی دولت مترادف انگاشته شود، بلکه دولت می‌بایست با استفاده از ابزارهایی، شکل‌گیری رقابت و تأمین کارایی را با تکمیل بازار جبران ‌کند.

بدین‌ترتیب بررسی تاریخی به خوبی نشان داد که چگونه جایگاه دولت‌ها در اقتصاد، از محوریت «تام اقتصادی» به «شبگردی» تغییر یافت. سپس با تبیین این مساله که هیچ یک از دو دیدگاه فوق نمی‌تواند در تبیین نقش‌های دولتی مسیر صحیح را نشان دهد، دیدگاه بنیادین حاکم در مرحله سوم شکل گرفت تا به‌واسطه آن، مشکلات (پدید آمده در دوره‌های قبل) بسیاری از کشورها حل شده و از همکاری دولت و بخش خصوصی آنها با هم، سطح بالاتری از کارایی به‌دست آید.

 

3- روشهای واگذاری (خصوصی سازی)

شرکت‌ها و موسسات دولتی را می‌توان به طرق مختلف خصوصی نمود. این روشها شامل انتقال صد در صد مالکیت شرکت و یا انتقال قسمتی از مالکیت شرکت‌های فوق‌الذکر و یا عدم انتقال مالکیت و فقط خصوصی نمودن نحوه اداره شرکت می‌باشد.

روشهای عملی به کار گرفته شده در امر واگذار شرکتهای دولتی را می‌توان به شرح زیر در نظر گرفت.

3-1-  عرضه عمومی تمام و یا قسمتی از سهام شرکت

در این روش دولت اقدام به فروش تمام و یا قسمت اعظم شرکت تحت مالکیت خود خواهد کرد. این روش در مورد آن دسته از شرکت‌های دولتی قابل اجراست که به شکل سهامی عام درآمده و انتظار می‌رود که فعالیت آنها تداوم داشته باشد.

در اصطلاح مالی این نوع عرضه را عرضه ثانویه سهام گویند زیرا شرکت مورد نظر فروشنده سهام نیست و از این بابت وجهی را دریافت نمی‌کند بلکه این معامله یک نوع انتقال مالکیت سهام است. اگر دولت اقدام به عرضه قسمتی از سهام خود نماید در این صورت مالکیت شرکت بصورت مختلط خصوصی و دولتی درخواهد آمد. این روش موقعی توصیه می‌شود که دولت نگران عواقب انتقال صد در صد شرکت به بخش خصوصی می‌باشد و یا اینکه قصد دارد مابقی سهام را بعداً به قیمتی بالاتر به فروش برساند.

در بعضی از کشورها همزمان و یا قبل از عرضه عمومی سهام به مردم یک قسمت از سهام شرکت به طور خصوصی به سرمایه‌گذارانی که توانایی اداره شرکت را دارند فروخته شده و مابقی به عموم فروخته می‌شود.

3-2 -  فروش خصوصی سهام

در این روش تمام یا قسمتی از سهام شرکت‌های دولتی را به یک یا چند نفر متقاضی از پیش تعیین شده می‌فروشند. متقاضی مورد نظر ممکن است موسسات سرمایه‌گذاری و یا افرادی باشند که دارای سرمایه و تجربه کافی در رشته صنعتی مربوطه هستند. در این روش قیمت سهام ممکن است از طریق مذاکره و بر اساس قیمت سهام شرکت‌های مشابه در بورس اوراق بهادار تعیین شود.

3-3-  مشارکت بخش خصوصی در شرکت دولتی

در این روش دولت اقدام به افزایش سرمایه در شرکت دولتی به منظور توسعه ظرفیت تولیدی می‌کند و اجازه می‌دهد که بخش خصوصی در افزایش سرمایه مشارکت نماید.

خصوصیت مهم این روش این است که دولت سهام خود در شرکت دولتی را واگذار نمی‌کند بلکه با فروش سهام جدید به بخش خصوصی قسمتی از مالکیت شرکت دولتی را به بخش خصوصی واگذار می‌نماید و درصد مالکیت دولت در شرکت نیز کاهش می‌یابد و شرکت از آن تاریخ به صورت یک شرکت نیمه خصوصی و نیمه دولتی درمی‌آید. در این روش دولت وجوه جدیدی را بابت فروش سهام بدست نمی‌آورد؛ ولی این روش می‌تواند منجر به افزایش کارایی واحد دولتی گردد. در مورد آن دسته از واحدهای دولتی که کنترل دولت بر شرکت ضرورت خود را از دست داده است، دولت می‌تواند همزمان با افزایش سرمایه، سهام خود را نیز به بخش خصوصی از طریق عرضه خصوصی سهام و یا عرضة عمومی سهام واگذار نماید. با توجه به اینکه این طریق خصوصی‌سازی در مورد شرکت‌های مشکل‌دار بکار می‌رود که فقط افراد با تجربه قادر به بازسازی شرکت هستند، معمولاً دولت خریداران واجد شرایط سهام خود را تعیین می‌کند.

3-4-  فروش دارایی‌های شرکت یا موسسه دولتی

در روشهای قبلی بخش خصوصی اقدام به خرید سهام شرکت‌های فعال می‌نمود. در این روش به جای سهام، دارایی‌های فیزیکی واحد دولتی به فروش می‌رسد. این روش موقعی بکار می‌رود که تداوم فعالیت شرکت امکان‌پذیر نبوده و همراه با زیان باشد. لذا بهتر آن است که دارایی‌های عمده شرکت به صورت مجزا به افراد متقاضی فروخته شود. در بعضی موارد دارایی‌های فیزیکی به جای اینکه فروخته شوند به عنوان سرمایه غیرنقدی دولت در تشکیل یک شرکت مختلط خصوصی و دولتی به کار برده می‌شوند. سهام دریافت شده در این رابطه می‌تواند بعداً توسط دولت فروخته شود.

3-5- تجزیه واحد بزرگ دولتی به چند شرکت کوچکتر

در این روش واحد دولتی به چند شرکت کوچکتر تجزیه می‌گردد و یا به صورت یک شرکت هولدینگ که دارای چند شرکت تابعه است درمی‌آید. تجزیه واحد دولتی می‌تواند به طرق زیر انجام شود:

الف – تجزیه واحد دولتی به چند شرکت که هر کدام دارای شخصیت حقوقی مجزا هستند. این روش در کشور شیلی در مورد خصوصی‌سازی شرکت تولید و توزیع برق انجام شد.

ب- تبدیل واحد دولتی به یک شرکت هولدینگ. در این روش ابتدا دارائی‌ها و بدهی‌های شرکت بزرگ دولتی به چندین شرکت کوچکتر واگذار می‌شود و شرکت هولدینگ سهامدار شرکت‌های جدیدالتأسیس می‌گردد. سپس شرکت هولدینگ اقدام به واگذاری سهام شرکت‌های تابعه به مردم می‌نماید. این روش در کشور سریلانکا به کار رفته است.

ج- تفکیک قسمتی از فعالیت‌های شرکت دولتی و تخصیص آن به یک یا چند شرکت فرعی و سپس فروش شرکت‌های فرعی به بخش خصوصی. این روش در مورد شرکت‌های دولتی که فعالیت‌های متنوعی را انجام می‌دهند بکار می‌رود. به عنوان مثال شرکت هواپیمایی ترکیه قسمتی از فعالیت خود را در زمینه تهیه و بسته‌بندی غذایی مسافرین به بخش خصوصی واگذار نموده است.

د – تجزیه یک شرکت بزرگ دولتی به چند شرکت کوچکتر و فروش هر یک از شرکت‌های کوچکتر به خریداران متفاوت به منظور ایجاد رقابت در بین آنها. این روش موقعی بکار می‌رود که شرکت دولتی بزرگترین تولید کننده کالا بوده و موقعیت انحصاری دارد؛ به این ترتیب موجب از بین رفتن قدرت انحصاری واحد دولتی و ایجاد رقابت بیشتر در بازار می‌شود.

3-6- فروش شرکت به کارکنان و مدیریت

در این روش تمام یا قسمت اعظم سهام شرکت به مدیران و کارکنان شرکت فروخته می‌شود. معمولاً این روش همراه با تسهیلات اعتباری و وام بانکی می‌باشد. سهام خریداری شده معمولاً وثیقه وام تا تسویه کامل بدهی قرار می‌گیرد. چنین روش واگذاری باعث می‌گردد که مدیران و کارکنان بدون داشتن سرمایه کافی کنترل و مالکیت شرکت را بدست آورند. حجم وام بکار گرفته شده در این روش چندین برابر پولی است که مدیران و کارکنان جهت خرید سهام می‌پردازند. نکته مهم در این روش این است که پیش‌بینی جریان نقدی شرکت باید به میزانی باشد که بتوان از محل آن اصل و فرع اقساط وام را پرداخت نمود. در غیر این‌صورت ممکن است مدیران و کارکنان از عهده پرداخت اقساط وام بر نیامده و متحمل مشکلات قانونی و مالی شوند. دولت‌ها از این روش بیشتر برای گسترش مالکیت سهام و بسط عدالت اقتصادی استفاده کرده‌اند. این روش خصوصی‌سازی معمولاً موقعی بکار می‌رود که روش‌های دیگر خصوصی‌سازی بدلیل مشکلات خاص شرکت قابل استفاده نباشد. بخصوص در شرکت‌هایی که مواجه با تورم نیروی انسانی هستند و خصوصی‌سازی شرکت ممکن است منجر به اخراج تعداد کثیری از آنها شود، این روش می‌تواند روش مطلوبی باشد.

3-7- روش قرارداد مدیریتی

روش قرارداد مدیریتی روشی می‌باشد که بوسیلة آن مهارت‌های مدیریتی، تکنولوژی و سایر توانایی‌های موجود در بخش خصوصی که برای فعالیت واحد دولتی مورد نیاز می‌باشد، به مدت معینی و در ازاء حق‌الزحمه معین در اختیار شرکت دولتی قرار می‌گیرد. اگرچه در این روش هیچگونه انتقال مالکیتی صورت نمی‌پذیرد و دارایی‌های واحد دولتی از حیطة مالکیت دولت خارج نمی‌شوند، ترتیبات مزبور می‌تواند نوعی خصوصی‌سازی در مدیریت و عملیات شرکت که منجر به افزایش کارایی در استفاده از داریی‌های دولتی می‌گردد تلقی شود. قرارداد مزبور اغلب ابزار موقتی به منظور رسانیدن واحد دولتی به سطح قابل قبول کارایی و سودآوری می‌باشد و به همین دلیل به عنوان اقدام اولیه در فرآیند خصوصی‌سازی تلقی می‌شود. پس از افزایش کارآیی و جذابیت شرکت، دولت می‌تواند با استفاده از روش‌های دیگر، واحد دولتی را به بخش خصوصی واگذار نماید. در هر حال تزریق مهارت‌های مدیریتی مورد استفاده در بخش خصوصی به واحد دولتی در صورت عدم تمایل به واگذاری نیز به خودی خود مفید به نظر می‌رسد.

3-8- خصوصی‌سازی از طریق اجاره

در مواردی که دولت نمی‌تواند خصوصی‌سازی را از طریق انتقال مالکیت سهام انجام دهد و فقط قصد خصوصی‌سازی اداره شرکت را دارد، روش اجاره می‌تواند بکار رود. در این روش، بخش خصوصی می‌پذیرد که دارایی‌های تحت مالکیت دولت را مورد بهره‌برداری قرار داده و در ازای آن اجاره‌بهایی را بپردازد. این روش می‌تواند منجر به بهبود کارایی و استفاده بهینه از دارایی‌های دولتی گردد. معمولاً اجاره به عنوان یک روش موقت خصوصی‌سازی و به منظور افزایش بازدهی واحد دولتی که نهایتاً منجر به افزایش قیمت فروش واحد دولتی می‌گردد تلقی می‌شود.

در این روش رعایت چند نکته ضروری می‌باشد.[26]

3-9- خصوصی‌سازی از طریق کوپن سهام[27]

کوپن خصوصی‌سازی یکی از روش‌های خصوصی‌سازی انبوه دارایی‌های تحت مالکیت دولت است که در بسیاری از کشورهای اروپای شرقی و اتحاد جماهیر شوروی سابق طی دهه‌ی 1990 به اجرا گذاشته شد. در این روش کوپن سهام با شیوه‌های گوناگون بین آحاد مردم به‌صورت رایگان یا در قبال اخذ یک مبلغ اسمی توزیع می‌شود. کوپن خصوصی‌سازی در حقیقت شیوه‌ای بود برای رهایی از اقتصاد به شدت دولتی و گسترش فرهنگ سهامداری در بین گروه‌ بزرگی از مردم. اکنون پس از گذشت حدود یک دهه از اجرای این سیاست، می‌توان نقاط قدرت و ضعف آن را بررسی کرد. تردید در خصوص ضرورت خصوصی‌سازی عمدتاً به عدم انطباق نتایج با اهداف اولیه خصوصی‌سازی که به دلایل مختلف از جمله طول مدت زمان خصوصی‌سازی، ساختار بازار و درجه رقابت قبل و بعد از خصوصی‌سازی(در بسیاری از موارد اگرچه که قوانین تنظیم بازار همزمان با خصوصی‌سازی اجرا شده است) و اهمیت مالکیت در تصمیم‌گیری کارا برای یک شرکت ایجاد شده است، باز می‌گردد. علل عمده عدم اطمینان از نتایج خصوصی‌سازی به روش کوپن سهام را که در کشورهای اقدام کننده روی داده است را می‌توان در موارد زیر خلاصه کرد:

1- بسیاری از مردمی که هیچ آشنایی و تناسبی با ابزارهای سرمایه‌گذاری نداشته و محافظه‌کار نیز بودند خیلی زود سهام خود را به صندوق‌های سرمایه‌گذاری فروختند.

2- بخشیدن و اعطاء سهام مشکلاتی را برای سیاست‌گذاران ایجاد کرد. این بسیار سخت‌تر از شکستن انحصارات بود زیرا سهام‌داران خصوصی احتمالاً برای تغییر و متلاشی کردن حوزه‌ی حکومت سیاسی تلاش می‌کردند.[28]

برای ملاحظه نتایج خصوصی سازی به روش کوپن سهام در برخی از کشور که اکثرا جزو کشورهای اروپای شرقی هستند  به منابع پیوست مراجعه گردد. لازم به توضیح است که از خلاصه مطالب اشاره شده در این تحقیق استفاده شده است و به دلیل حجم زیاد آنها امکان ذکر نتایج گرفته شده در تک تک کشورها میسر نبوده است. 

4- سطوح اعمال حاکمیت دولت پس از واگذاری موارد صدر اصل 44

محدوده و شیوه اعمال حاکمیت دولت پس از واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی، در دو سطح کاملاً متفاوت قابل تصور است. شایان توجه می‌باشد که بسیاری از سوء برداشت‌ها از مسأله اعمال حاکمیت نیز به عدم تفکیک این دو سطح بر می‌گردد. این دو سطح از اعمال حاکمیت دولت را می‌توان به دو مقوله اعمال «حاکمیت عام» و «حاکمیت خاص» دسته‌بندی کرد.

در شیوه نخست، دولت با بنگاه‌های خصوصی یا تعاونی مواجه است و تنها می‌تواند از راه‌های سه‌گانه که در بخشهای بعدی به تفصیل به آنها اشاره خواهد شد،  به هدایت، اعمال محدودیت یا نظارت بر بنگاه‌ها بپردازد. در این شکل از حاکمیت، دولت مجاز نمی‌باشد  وارد حوزه تصمیمات مدیریتی بنگاه شود.

در گونه اعمال حاکمیت خاص، حوزه وضع مقررات و نظارت، به حد حوزه مدیریتی برای بنگاه‌هایی که طبق قانون متعلق به دولت تلقی می‌شوند، گسترش می‌یابد. در این نوع از اعمال حاکمیت، دولت از اختیارات بیشتری در هدایت بنگاه جهت حصول اهداف برخوردار است.

جدول (1) - سطوح اعمال حاکمیت دولت

5- شیوه های اعمال حاکمیت دولت

رایج‌ترین شیوه‌های اعمال حاکمیت دولت در حوزه اقتصاد را می‌توان در موارد زیر خلاصه نمود:

الف)  سیاست گذاری‌های اقتصادی بویژه سیاست‌های پولی، بانکی(تغییر در نرخ سود تسهیلات یا تخصیص تسهیلات تکلیفی)و سیاست‌های مالی(تغییر در نرخ مالیات و یارانه برای بنگاه‌ها).

ب) وضع مقررات و ضوابط شامل ضوابط قیمت‌گذاری کالاهای عمومی یا خدمات رفاهی، مقررات ضدانحصار یا همان مقررات تنظیمی، استاندارد و مشوق‌ها یا محدودیت‌های بازرگانی و غیره.

ج ) نظارت بر عملکرد، محصول و صورت‌های مالی بنگاه‌ها و تطابق با مقررات و استانداردهای لازم الرعایه تولید.

6- تجربه جهانی در اعمال حاکمیت دولت پس از واگذاری

تجربیات موجود در سطح جهانی نشان می‌دهد که کشورها جهت حداقل ساختن اثرات سوء خصوصی‌سازی در چنین فعالیت‌هایی عمدتاً بر محورهای زیر تأکید داشته‌اند:

6-1- حفظ بخشی از حاکمیت دولت تا زمان معین، به منظور عدم تغییر اساسنامه و حفظ منافع ملی و عمومی

به عنوان نمونه در تجربه خصوصی‌سازی در انگلستان، بخشی از سهام تحت عنوان سهام مخصوص یا طلایی، در اختیار دولت باقی ماند.

در دهه 1990، دولت فرانسه نیز سهامی با عنوان سهام ویژه برای خود ایجاد کرد.

6-2- جلوگیری از شوک به اقتصاد کلان، از طریق انتشار سهام جایزه

به عنوان مثال در انگلستان، سهامی نیز با نام سهام جایزه یا وفاداری، مشخص شد تا مشوق حفظ سهام و مانع شوک شدید به بازار سرمایه و کاهش قیمت سهام شود.

در تجربه خصوصی‌سازی مالزی و برخی دیگر از کشورهای در حال توسعه نیز، در قرارداد واگذاری، شرط می‌شد که مدیریت جدید نتواند تا پنج سال پس از واگذاری، به اخراج وسیع کارگران یا کاهش شدید دستمزد اقدام نماید و به این ترتیب اثر خصوصی‌سازی بر افزایش تورم یا بیکاری تا حد زیادی خنثی و تعدیل می‌شد.

6-3- تدوین قانون و مقررات تنظیمی

مقررات تنظیمی تحت عنوان قانون رقابت از سوی سازمان‌های بین‌المللی همچون سازمان ملل متحد[29]، آنکتاد و سازمان جهانی تجارت[30] مورد حمایت قرار گرفته و طی زمان بر شمار کشورهای برخوردار از آن اضافه شده است؛ به طوری که در حال حاضر 106 کشور جهان اقدام به تدوین قانون رقابت نموده‌اند و از این تعداد 80 کشور عضو سازمان جهانی تجارت هستند. به لحاظ جغرافیایی، از میان کشورهای دارای قانون رقابت، 26 کشور از قاره آفریقا، 18 کشور از قاره آسیا و اقیانوسیه، 17کشور از آمریکای لاتین و کارائیب می‌باشد. علاوه بر این 18 کشور در حال گذر نیز اقدام به تدوین قانون رقابت کرده‌اند.[31] در ایران نیز لایحه‌ی «مقررات تسهیل کننده‌ی رقابت و ضوابط مربوط به کنترل و جلوگیری از شکل‌گیری انحصارات» در مجلس شورای اسلامی در حال بررسی است.

7- ضرورت اعمال حاکمیت دولت در ایران، پس از واگذاری فعالیتهای صدر‌ اصل ‌44 قانون اساسی

اگر چه قوانین خاص چون قانون تعزیرات حکومتی و یا قوانین عام چون قوانین برنامه توسعه در قبض یا بسط، تعیین اندازه و نقش دولت و بازار در اقتصاد ایران اثرگذار بوده‌اند، لیکن دامنه این آثار فراتر از استقرار و آرایش کلی دولت و بازار در اصل 44 قانون اساسی نبوده است. از یک سو، گسترش نقش دولت در بنگاه‌داری و ناکارآمدی آن که در تعارض با موارد ذیل اصل 44 قرار گرفته و از طرف دیگر بافت و ساخت انحصاری صنایع و بازارها در کنار عدم وجود بخش خصوصی توانمند، نقش نظارتی و تنظیمی دولت را اجتناب‌ناپذیر می‌سازد. این موارد از جمله دغدغه‌های اصلی در تدوین سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی بوده است. لذا سیاست‌های کلی اصل 44 با تجویز فعالیت بخش خصوصی در صدر اصل 44 و در نتیجه کاهش بار بنگاه‌داری دولت و توسعه بخش‌های غیردولتی و در کنار تقویت نقش نظارتی، هدایتی و تنظیمی دولت ابلاغ شد.

سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی در 5 بند تدوین شد، به طوری که مطابق بند «الف» حوزه فعالیت دولت تشریح شد و دولت از هر گونه فعالیت درحوزه خارج از آن منع شد. در بند «ب» برای دولت دو شریک جدی و قدرتمند (بخش تعاونی و بخش خصوصی) تعریف شد. اما از آنجا که این دو بند برای تحقق اهداف مبتنی بر احیای دولت نامکفی بود، بندهای بعدی (بالاخص بند ج) نیز اضافه گردید. ^[32] بر اساس بند «ج» دولت موظف به توسعه خصوصی‌سازی شد. در دو بند «د» و «ه» نیز به ترتیب سیاست‌‌های کلی واگذاری و سیاست‌‌های کلی اعمال حاکمیت و پرهیز از انحصار ابلاغ و بر آنها تأکید شد.

وجود تجارب موفق توسعه روشهای خصوصی‌سازی و سازوکارهای اعمال حاکمیت دولت در دنیا پس از واگذاری، در دهه‌های اخیر نشان داده است که دولت‌ها می‌توانند بدون ورود و حضور مستقیم در حوزه مدیریت بنگاه، به هدف‌های کلان اقتصادی و چارچوب‌های لازم‌الرعایه در فعالیت بنگاه‌ها دست یابند، به‌طوری که کمترین مخاطره‌ای برای منافع ملی یا رفاه عمومی داشته و به کوچکتر شدن اندازه دولت و امکان پرداختن به وظایف کلان و توسعه‌ای آن، بینجامد.

از این رو در صورت پذیرش مزیت‌های واگذاری این فعالیت‌ها به بخش غیردولتی، باید بر سازوکار اعمال حاکمیت دولت پس از واگذاری تأکید شود.

8- شیوه‌ها و چارچوب اعمال حاکمیت دولت در فعالیت‌های صدر اصل 44

فعالیت‌های مندرج در اصل 44 را می‌توان به دو دسته فعالیت‌هایی که اعمال حاکمیت عام دولت در آنها، ضرورت کاملاً رایج، روشن و همیشگی دارد (بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، رادیو و تلویزیون، تأمین نیرو و پست  و مخابرات) و فعالیت‌هایی که اعمال حاکمیت دولت در سطحی فراتر از سطح عام، بیشتر شامل شرایط خاص و موقعیت‌های غیرعادی کلان اقتصادی می‌شود که بنا بر ضرورت‌های خاص و مقطعی، ضرورت می‌یابد (صنایع بزرگ، بیمه، سدها، شبکه‌های بزرگ آبرسانی، هواپیمایی، کشتیرانی و راه آهن) تقسیم کرد. در اعمال حاکمیت خاص برای گروه اخیر، دولت مجوز سیاست‌گذاری، وضع مقررات بخشی و نظارت بر آنها را خواهد داشت.

گفتنی است که اعمال حاکمیت دولت پس از واگذاری تا حدی نیز وابسته به شیوه واگذاری فعالیت‌ها و بنگاه‌های صدر اصل 44 خواهد بود. یعنی اگر چنانچه بر اساس سیاست‌های کلی ابلاغی یا سیاست‌های اقتصادی، دولت خواهان اعمال حاکمیت بیشتری بر برخی از فعالیت‌ها و بنگاه‌ها تا زمان معینی باشد، باید از آن روش‌های واگذاری استفاده نماید که قابلیت بیشتری برای اعمال حاکمیت‌های خاص دارند(شیوه خصوصی‌سازی از طریق اجاره یا روش قرارداد مدیریتی).

به طور کلی شیوه‌های اعمال حاکمیت دولت پس از واگذاری (در موارد صدر اصل 44) را می توان به شرح زیر در نظر گرفت:

8-1- اعمال حاکمیت از طریق حفظ موقت بخشی از سهام

در این روش برای جلوگیری از تغییر در اساسنامه بنگاه‌های واگذارشده و تأمین منافع عمومی، در کوتاه مدت، بخشی از سهام بنگاه‌ها در اختیار دولت باقی می‌ماند. اما لازم است که دولت تنها از اعمال حاکمیت توسط سهام استفاده نماید و مانع تصمیمات مدیریتی جدید نشود.

8-2- اعمال حاکمیت توسط وضع مقررات بخشی و بنگاهی

دولت مجاز است که برای بنگاه‌های مشمول واگذاری از صدر اصل 44، مقرراتی را در خصوص ضوابط قیمت‌گذاری، استانداردهای فعالیت و محصول، محدودیت تعدیل منابع انسانی، مقررات توزیع و توسعه منطقه‌ای و همچنین مشوق‌ها یا محدودیت‌های بازرگانی تدوین و تصویب نماید.

8-3- اعمال حاکمیت از طریق نظارت و وضع قوانین تنظیمی

دولت و مجلس شورای اسلامی مجازند قوانینی را برای بنگاه‌های مشمول واگذاری صدر اصل 44، جهت بازرسی و نظارت مستمر بر عملکرد، رعایت استانداردها و مقررات و صورت‌های مالی تنظیم و تصویب نمایند. این مقررات تحت عنوان «مقررات تنظیمی» که در بیان ساده عبارت از مداخلات دولت برای تغییر رفتار بنگاه‌ها (مثل قیمت‌گذاری، سطح تولید و یا انجام تبلیغات) است^[33]، قرار می‌گیرند. در نتیجه تنظیمات، بخشی از مداخلات دولت هستند که برای جلوگیری از سوء استفاده بنگاه‌ها از قدرت بازاری صورت می‌گیرند، زیرا «انحراف از شرایط رقابتی» است که اعمال تنظیمات را القا می‌کند و در واقع برای اینکه اقتصاد بازار خیلی خوب کار کند، باید رقابت و مالکیت خصوصی همچون دوقلوهای به هم چسبیده وجود داشته باشند.^[34]  این مداخلات به طور اصلی از طریق قانون رقابت انجام می‌شود.

به نظر می‌رسد برای سه شیوه کلی اعمال حاکمیت دولت باید قواعد و چارچوب‌هایی تعریف نمود که در زیر به برخی از ملاحظات آن اشاره می‌شود:

v  پیش از آغاز مراحل واگذاری، دولت می‌بایست با توجه به وضعیت مطلوب بخش‌ها و بنگاه‌ها و شیوه بهینه اعمال حاکمیت در هر بخش و زیرمجموعه‌های آن، ضوابط مشخص و کارشناسی شده‌ای را که در عین انعطاف‌پذیری نسبت به بخش‌های مختلف، مقاطع بحرانی و عادی و شیوه‌های متفاوت واگذاری، دارای شفافیت و ثبات باشند، را تدوین نماید تا امنیت کسب وکار و اطمینان خاطر طرف‌های بخش خصوصی فراهم و از سوی دیگر احتمال اعمال سلیقه یا فرصت فساد اداری را حداقل نماید.

v  به منظور قانونی بودن اعمال حاکمیت دولت در سطح خاص و داشتن ضمانت اجرا و پذیرش بنگاه‌ها، لازم است که در متن قرارداد واگذاری، شیوه اعمال حاکمیت دولت، مقطع زمانی و دیگر شرایط آن ذکر و مورد توافق طرفین قرار گیرد.

v  اعمال حاکمیت دولت با وضع حجم زیادی از مقررات و محدودیت‌های خلاف منافع اقتصادی بر این فعالیت‌ها و بنگاه‌ها نباید به گونه‌ای باشد که مانع تحقق هدف اصلی واگذاری یعنی افزایش کارایی اقتصادی و تسهیل در تأمین رفاه عمومی گردد تا منجر به اتلاف منابع ملی و تضییع حقوق مصرف کنندگان نشود.

v  در مواردی که دولت به دلیل شرایط بحرانی الزام به وضع مقررات بنگاهی و مدیریتی دارد، که در نتیجه این اعمال حاکمیت دولت هزینه‌هایی بر بنگاه‌های واگذار شده تحمیل می‌شود، لازم است که سیاست دولت همراه با سازوکارهای جبرانی و یارانه‌ای باشد تا انگیزه فعالیت در این بخش‌ها متزلزل نگردد.

v  به دلایل مختلف مانند روابط کارکنان و مدیران دولتی، گستردگی مسئولیت‌ها در فعالیت‌های صدر اصل 44 و همچنین ناسالم بودن فرهنگ کسب و کار و ساختارهای اقتصادی در کشور، پیشنهاد می‌شود که طی دوره زمانی معینی پس از واگذاری دستگاه‌های نظارتی، اختیار نظارت بر عملکرد، استانداردها، رعایت مقررات و صورت‌های مالی بنگاه‌های واگذار شده را داشته باشند.

 

نتیجه گیری 

سیاست راهبردی اصل 44 با نگاهی ژرف به چارچوب نهادی و ساختاری اقتصاد ملی و پس از آن بر مبنای ملاحظات اقتصادی و اجتماعی، سه فاز را جهت واگذاری‌های گسترده مورد توجه قرارداده است. این سه فاز که بنا به ترتیبات زمانی، کیفی و کمی مورد دستور واقع شده اند، عبارت از «ایجاد بسترهای نهادی و ساختاری برای واگذاری‌ها»، «برقراری واگذاری‌های سالم و شفاف و عادلانه» و«نظارت پس از واگذاری و اجرای سیاست‌های معطوف به بازتوزیع درآمدها»، می‌باشند. بنابراین نظارت و بعبارت دیگر نحوه اعمال نظارت دولت پس از واگذاری‌ها در میزان توفیق خصوصی سازی نقش کلیدی را دارد.

محدوده و شیوه اعمال حاکمیت دولت پس از واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی را، می‌توان در دو سطح کاملا متفاوت اعمال «حاکمیت عام» و اعمال «حاکمیت خاص» دسته بندی کرد.

در شیوه نخست، دولت با بنگاههای خصوصی یا تعاونی مواجه است و تنها می‌تواند به هدایت، اعمال محدودیت یا نظارت بر بنگاهها بپردازد. در این شکل از حاکمیت، دولت مجاز نمی‌باشد که وارد حوزه تصمیمات مدیریتی بنگاه شود.

در روش اعمال حاکمیت خاص، حوزه وضع مقررات و نظارت به حد حوزه مدیریتی برای بنگاههایی که طبق قانون، متعلق به دولت تلقی می‌شوند، گسترش می‌یابد. در این نوع از اعمال حاکمیت، دولت از اختیارات بیشتری در هدایت بنگاه جهت حصول اهداف، برخوردار است.

از آنجا که فعالیتهای اقتصادی صدر اصل 44، به دلیل گستردگی ارتباطشان با رفاه عمومی، از اهمیت ویژه‌ای برخوردارند، در شرایط عدم وجود اعتماد لازم به انگیزه‌های سودآوری بخش خصوصی در تامین منافع ملی و اساساً عدم وجود بخش خصوصی توانمند در اداره صحیح این فعالیتها و تامین رفاه عمومی، که منجر به تصدی‌گری دولت در این فعالیت‌ها شده بود، اعمال حاکمیت دولت، پس از واگذاری فعالیتهای صدر اصل 44 قانون اساسی ضرورت می‌یابد. از طرفی وجود تجارب موفق توسعه روشهای خصوصی سازی و سازوکارهای اعمال حاکمیت دولت دنیا پس از واگذاری، در دهه‌های اخیر نشان داده است که دولتها می‌توانند بدون ورود و حضور مستقیم در حوزه مدیریت بنگاه، به هدفهای کلان اقتصادی و چارچوبهای لازم الرعایه در فعالیت بنگاهها دست یابند، به طوری که هیچ مخاطره‌ای برای منافع ملی یا رفاه عمومی نداشته بلکه به کوچکتر شدن اندازه دولت و امکان پرداختن به وظایف کلان و توسعه‌ای آن، بینجامد.

از این رو شیوه‌ها و چارچوب اعمال حاکمیت دولت در فعالیتهای صدر اصل 44 باید مورد تاکید قرار گیرد. گفتنی است که اعمال حاکمیت دولت پس از واگذاری تا حدی وابسته به شیوه واگذاری فعالیت‌ها و بنگاههای صدر اصل 44 خواهد بود. به طور کلی می‌توان از «اعمال حاکمیت از طریق حفظ موقت بخشی از سهام»، «اعمال حاکمیت توسط وضع مقررات بخشی و بنگاهی» و «اعمال حاکمیت از طریق نظارت و وضع قوانین تنظیمی»به عنوان شیوه‌های اعمال حاکمیت دولت پس از واگذاری نام برد. شایان ذکر است که هریک از شیوهای فوق نیز قواعد و چارچوبی نیاز دارد تا پس از اعمال حاکمیت علاوه بر تامین امنیت کسب وکار و اطمینان خاطر طرفهای بخش خصوصی، احتمال اعمال سلیقه یا فرصت فساد اداری حداقل شود به‌علاوه به منظور قانونی بودن اعمال حاکمیت دولت در سطح خاص و داشتن ضمانت اجرا و پذیرش بنگاهها، لازم است که در متن قرارداد واگذاری، شیوه اعمال حاکمیت دولت، مقطع زمانی و دیگر شرایط آن ذکر و مورد توافق طرفین قرار گیرد. از طرف دیگر اعمال حاکمیت دولت نباید به گونه‌ای باشد که مانع تحقق هدف اصلی واگذاری یعنی افزایش کارایی اقتصادی و تسهیل در تامین رفاه عمومی گردد. در مواردی نیز که دولت به دلیل شرایط بحرانی الزام به وضع مقررات بنگاهی و مدیریتی است که در نتیجه این اعمال حاکمیت دولت هزینه‌هایی بر بنگاههای واگذار شده تحمیل می‌شود، لازم است که سیاست دولت همراه با سازوکارهای جبرانی و یارانه‌ای باشد تا انگیزه فعالیت در این بخشها متزلزل نگردد. همچنین به دلایل مختلف مانند روابط کارکنان و مدیران دولتی، گستردگی مسوولیتها در فعالیتهای صدر اصل 44 و همچنین ناسالم بودن فرهنگ کسب و کار و ساختارهای اقتصادی در کشور، پیشنهاد می‌شود که طی دوره زمانی معینی پس از واگذاری (مثلا یک دوره پنج ساله) دستگاههای نظارتی، اختیار نظارت بر عملکرد، استانداردها، رعایت مقررات و صورتهای مالی بنگاههای واگذار شده را داشته باشند.

 

 

 

منابع و ماخذ :

 

1.       اوزبرون، دیویدر؛ بازآفرینی دولت؛ ترجمه فضل اله امینی؛ ناشر فرا. چاپ اول 1384.

2.       کیانی، منوچهر و دیگران؛ خصوصی سازی، شرایط و تجربه‌ها؛ سازمان صنایع ملی ایران، معاونت طرح و برنامه، جلد دوم 1373.

3.       متوسلی، محمود، خصوصی‌سازی یا ترکیب مطلوب دولت و بازار، مؤسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی، چاپ اول، 1373.

4.       وزارت امور اقتصادی و دارایی، معاونت امور اقتصادی؛ معیارهای اقتصادی تفکیک فعالیت‌های اقتصادی بین بخش‌های دولتی و خصوصی؛ تهران، 1374.

5.       موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی (1383)

6.       مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، دفتر بررسی‌های اقتصادی، حکمرانی خوب، 1383.

7.     Danish Faruqui | Raghav Sud |Economize| Privatize| and Prosper| Methods of valuation of public sector enterprises

8.     Schiller| Bradley R. The economy Today| Random House Business Devision| 4th ed| 1989.

9.     Thorbecke| E. The evolution of the developement doctrine and the role of foreign aid. 1950-2000. in Finn Trap (ed). Foreign Aid and Development | Taylor and Francis Group. @http://are. Berkeley. edu/cources/ARE251/ 2004/papers/Thorbecke. pdf.

10.            Jerzy Osiatynski| Impact of the IMF programs on Democracy and Democratic Governance: Drawing lesson for the future from the past Experience working Group Poland| Club of Madrid General Assembly| November 2003

11.            Privatization in NACC countries| Defence Industry Experiences and Policies and Related Experiences in Other Fields COLLOQUIUM 1994 Brussels

12.            Jerzy Osiatynski| Noteson Impact Of The IMF Programs On Democracy And Democratic Governance: Drawing Lesson For The Future From The Past Experience Working Group Poland| November 2003 | Club Of Madrid General Assembly.

13.            John Nellis| Time To Rethink Privatization In Transition Economic? International Finance Corporation | IFC |Discussion Paper Number 38 |World Bank

14.            Mehrdad Haghayeghi| Privatization Process In Kyrgyzstan

15.            Afternoon Meeting Focuses on Privatization| Regulatory Reform| Living Standards and Social Policy| UNECE CONTINUES REVIEW OF SITUATION IN CAUCASUS AND CENTRAL ASIA| Geneva| 8 May 2001

16.            Memorandum Of The President Of International Bank For Reconstruction And Development And The International Finance Corporation To The utive Directors And On A Country Assistance Strategy For The Slovak Republic| January 8| 2000| Document Of The World Bank

بهبود پورتال پورتال پرتال پرتال سازمانی پورتال سازمانی پورتال شرکتی سامانه سازمانی سامانه شرکتی پرتال شرکتی وب سایت شرکتی وب سایت سازمانی مدیریت آسان مدیریت محتوا مدیریت محتوا بدون دانش فنی پنل ویژه همکاران نظرسنجی آنلاین فیش حقوقی آپلود فیش حقوقی مدیریت بیمه مدیریت خدمات بیمه خدمات بیمه بیمه تکمیلی آموزش پیشنهادات انتقادات مدیریت جلسات فرم ساز مدیریت منو مدیریت محتوا مدیریت سئو پنل مدیریتی چند کاربره ریسپانسیو گرافیک ریسپانسیو